大法官解釋 釋字第764號
公佈日期:2018/05/25
 
解釋爭點
公營事業移轉民營條例第8條第3項前段規定,就適用於原具公務人員身分之留用人員部分,原有年資辦理結算,是否侵害其服公職權及平等權?
 
 
解釋意見書
部分協同意見書:
大法官 蔡明誠 提出

本號解釋聲請人認最高行政法院102年度判字第350號判決(下稱確定終局判決),所適用之公營事業移轉民營條例(下稱系爭條例)第8條第3項前段規定(下稱系爭規定),侵害其受憲法保障之服公職權、工作權及平等權,牴觸憲法第7條及第23條,聲請憲法解釋,本號解釋認與司法院大法官審理案件法第5條第1項第2款所定要件相符,應予受理,可資贊同。惟本解釋認本案所涉及之憲法上權利,係憲法第18條服公職權與憲法第7條平等權,分別以比例原則及是否恣意或不合理作為審查基準等,值得再推敲。爰提出部分協同意見如下:
一、公務人員之意義釐清及定性之必要
公營事業從業人員之定性,攸關審查系爭規定是否違憲時,所適用之憲法上權利,故有必要先探討公營事業從業人員是否具有公務人員身分。有關公務人員或公務員之意義及類型,因法律規定(例如刑法第10條第2項、國家賠償法第2條第1項、民法第186條、公教人員保險法第2條、公務員服務法第24條及公務人員任用法第5條等)對於公務人員或公務員之適用對象廣狹不同,而異其所歸屬公務人員之類型。另有勞動基準法第84條所謂公務員兼具勞工身分之人員(本院釋字第759號解釋參照)[1]。此外,有從其任用資格之不同,而區分普通職公務人員及特別職公務人員。前者,係依公務人員任用法規定任用之一般公務人員(公務人員任用法第9條第1項參照);後者,係依公務人員任用法以外其他法律規定任用之公務人員,包含公務人員任用法第32條規定[2]之一般任用資格特別職公務人員,及公務人員任用法第33條規定[3]之特殊任用資格之特別職公務人員,此即包括公營事業人員,其立法原意有使特別職公務人員之任用資格較普通職者為寬,或與普通職者有不同之取得資格途徑。[4]
從上述分類及相關法律觀之,公營事業從業人員之定性,與前述普通職之公務人員有所差異,且有可能歸屬於勞動基準法第84條所稱公務員兼具勞工之雙重身分者,並在法律適用上給予擇優適用公務員相關法令或勞動基準法之機會。
二、本號解釋涉及何種憲法上保障之權利
(一) 公營事業從業人員之基本權問題
普通職公務人員(或一般公務人員),通常係採簡薦委制(公務人員任用法第5條第2項規定[5]參照),公營事業從業人員並非採簡薦委制,如屬交通部者,係依交通事業人員任用條例第3條規定,交通事業人員採資位職務分立制,且其身分保障權、薪給權、退休金及撫卹金等請求權,在符合法律保留原則下,依法容許另有不同之規範設計,並非要求其完全一致。又公營事業從業人員在服勤務期間,其薪資及年終獎金等待遇,與一般公務人員亦有差異,且往往有更優惠待遇。此外,從系爭條例草案第8條立法理由所考量之修法研訂原則,係基於協助從業人員隨同移轉以保障員工之工作權,原有人事權益有所減損時予以合理而適當補償等(立法院公報第80卷第38期第82頁參照)。從上開立法理由之用語觀察,其稱從業人員或員工之工作權,而非服公職權,亦未使用公務人員或公務員等稱謂,可見其與一般公務人員,不盡相同。
公營事業從業人員在民營化過程中,就留用人員之年資結算等,依法如給予特殊考量及合理且相當補償,固無可厚非。惟其法律地位或身分關係,與一般公務人員之法律地位,如前所述,尚有差異。換言之,既然對公營事業從業人員與一般公務人員之義務要求與權利保障,不盡相同,並於本案所涉及移轉民營時,依公營事業移轉民營條例或勞工退休金條例等規定,給予相關員工選擇之機會,確認是否隨同移轉繼續留用,領取年資結算金,或辦理離職、辦理退休保留月退繼續留用、辦理退休依勞基法領取退休金繼續留用、申請專案精簡或申請退休離職等[6]。由此可見,有些公營事業從業人員除可能具有公務人員身分外,兼具勞工之雙重身分,其適用法律不僅以公務人員相關法律為限,是公營事業從業人員所得主張工作權或財產權之保障範圍,是否等同於狹義之一般公務人員服公職權之保障範圍,頗值得再推敲。
(二) 系爭規定可能干預之憲法上權利為何
1.本號解釋所採之憲法爭點
本號解釋所採公職概念,係參照本院釋字第42號解釋,憲法第18條所稱公職,採廣義概念,包含各級民意代表、中央與地方機關之公務員及其他依法令從事於公務者。惟上開廣義之公職概念,應係指人民得以應考試服公職權之範圍,惟於如此廣泛之公務人員概念中,各別領域之公務人員族群服公職權保障內容,應屬不同,故值得再探討。本號解釋認系爭規定有關「移轉為民營後繼續留用人員,得於移轉當日由原事業主就其原有年資辦理結算」,亦即移轉民營後繼續留用人員依系爭規定終止其公法上職務關係,就其原有年資辦理結算,且認公營事業人員中具公務人員身分者與國家間之關係,如因事業性質之改變致其服公職權受有不利之影響,國家自應制定適度之過渡條款或其他緩和措施,以兼顧其權益之保障。是本號解釋係認就年資結算部分,涉及原有公務人員年資如何結算,與該等人員服公職權有關,其合憲性應受比例原則之檢驗。惟本號解釋之爭點,在系爭確定終局判決雖係請求確認存有公務員任用關係之爭訟,但於聲請釋憲案中,聲請人雖主張服公職權受到侵害,惟其實際內容係著重於年資結算等財產請求權爭議,否則基於一身專屬性之公務人員身分或任用關係之確認,對於部分係以繼承人身分提起訴訟者而言,其提出聲請行政爭訴或釋憲,將有當事人或聲請人不適格之疑慮。如前所述,公營事業從業人員係屬所謂特別職公務人員,甚至兼具勞工之身分,且系爭條例草案第8條立法理由,亦稱系爭規定旨在協助從業人員隨同移轉以保障員工之工作權,並非以服公職權稱之,因此本案所涉及公營事業從業人員之何種憲法上權利保障,值得再探究。
2.憲法第18條所稱應考試服公職權之意義,學理上見解不盡一致
就憲法第18條人民有應考試服公職權而論,首先須面對其究竟是有一種或兩種權利?所謂服公職之意義究何所指?學理上見解不盡一致。
有認為憲法第18條為關於參政權之規定,本條之應考試與服公職,為連貫之用語,必須應考試及格者,始有服公職之權,且認依憲法第17條及第85條規定,人民有應考試與服公職之權利,已甚明顯,憲法既於此兩條之外,又別設本條之規定,宜解為係建立公職候選人制度之規定。因政務官之選拔非由考試而來,服公職一語,對政務官即有實用。[7]有認為憲法第18條規定,應考試與服公職二者分開,實為牽強,並無特殊必要之意義。服公職之權規定在第二章人民之權利義務,而公務人員規定在第八章考試,顯然必有其原因。前者應指人民參政時競選公職的被選舉資格;後者應指文官考試之意。至於司法院釋字第42號解釋過於擴充公職之範圍,雖具憲法效力,並不一定合乎制憲者之原意。公職一詞應採行政法之定義,而不宜採刑事法之定義。[8]
另有將應考試權(參照本院釋字第205號解釋)及服公職權(參照本院釋字第491號解釋前段及釋字第42號解釋),列為參政權,得稱之為公民權,亦即人民在公法上具有法定資格所享有之權利。人民如具有法定資格,均有擔任公職之權。惟此僅謂具有法定資格者有服公職之機會而已,而非謂國家對於具有法定資格者,必須予以公職。[9]
 
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