大法官解釋 釋字第764號 |
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| 公佈日期：2018/05/25 |
| 解釋爭點 |
| 公營事業移轉民營條例第8條第3項前段規定，就適用於原具公務人員身分之留用人員部分，原有年資辦理結算，是否侵害其服公職權及平等權？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 羅昌發 提出 公營事業移轉民營條例（下稱系爭條例）第8條第3項前段規定：「移轉為民營後繼續留用人員，得於移轉當日由原事業主就其原有年資辦理結算，其結算標準依前項規定辦理。」（下稱系爭規定）其內容雖似技術性之結算年資規定，然該規定本身及本號解釋之宣告方式，涉及宣告之範圍、憲法有關公用事業以公營為原則規定之解讀、憲法是否許以民營化為由剝奪其人員之公務員身分以及剝奪公務員身分之合憲性是否應以補償條款（緩和措施）之適當性為條件等重要的憲法問題。爰就多數意見未充分闡述之部分，提出補充意見如下： 一、本件宣告合憲之範圍 （一）本號解釋文載謂：系爭規定「『就適用於原具公務人員身分之留用人員部分』，未牴觸憲法第23條比例原則，與憲法第18條服公職權之保障意旨尚無違背，亦不違反憲法第7條平等權之保障。」是本號解釋並非就該條本身或該條表面上（as such或facial）是否違憲為審查，而係針對該條在適用上（as applied）是否違憲為審查。亦即，系爭規定僅在其「『適用於』原具公務人員身分之留用人員部分」，係屬合憲。就其「『適用於』原未具公務人員身分之留用人員部分」，因與本件聲請人所聲請釋憲之內容無關，故本號解釋並未釋示其是否合憲。 （二）本院以解釋客體「適用於特定情形」是否違憲之審查方式，雖不常用，但並非首例。例如，在本院釋字第704號解釋中，大法官就志願留營核准程序及服役期滿解除召集之規定，「『適用於』經考試院特種考試及格志願入營服役，而尚未經核准得服現役至最大年限（齡）之軍事審判官部分」，為部分違憲之宣告。 （三）我國未來釋憲制度改變，將抽象解釋改為憲法訴訟之後，將針對個案情形為憲法判決；人民以「適用上違憲之聲明」（as-applied challenge）提起訴訟及本院以「適用上違憲之宣告」作成判決（holding as-applied unconstitutionality）之可能性應更高。 二、應如何解讀憲法有關公用事業以公營為原則之規定 （一）憲法第144條規定：「公用事業及其他有獨佔性之企業，以公營為原則，其經法律許可者，得由國民經營之。」此為憲法「基本國策」章中，「國民經濟」節之重要原則之一。此規定在制憲當時固有其社會主義背景之思想；然時至今日，公營事業絕對公營的原則，已顯現諸多困境；而公營事業適當之民營化，以達成經濟自由化、經營及服務效率化等，亦常為重要且合理之政策考量。在兼顧憲法文義之前提下，如何解釋第144條之規定，使其與時俱進，而不至於成為國家進步與經濟發展之障礙，並使我國憲法成為一部活的憲法（living constitution），自甚為重要。 （二）多數意見本此意旨，並未否定憲法第144條有關以公營為原則之規定。而係以解釋之方式，使其規定較具彈性，並得以適應社會、經濟、財政環境之需要。多數意見謂：由該條規定「可見公用事業及其他有獨佔性之企業，雖以公營為原則，惟並不自始禁止國民經營，至於何時、以何條件由國民經營之，國家得盱衡財政經濟時空環境之不同，而以法律為適當之調整。」此係由憲法第144條之文義出發，劃出較大之民營化空間與較具彈性之民營化條件，本席敬表同意。其條件，包括：民營化之機制必須以法律定之；民營化之考量因素，含財政、經濟時空環境（本席認為，應含社會情況）。由此而言，公營事業移轉民營條例本身，應有其憲法上之正當性。而所謂財政、經濟、社會等時空環境等考量，立法者與決策部門，自有相當之裁量空間。 （三）應說明者，憲法第144條固容許因財政、經濟、社會環境之需要，而將公營事業民營化，但並不能解釋為應將公營事業一昧民營化。例如國家固不宜（也不應）自己經營菸草公司；然將既有的國營菸草公司民營化，可能反而產生諸多不利於人民健康權之維護（例如，倘將國營菸草公司民營化之結果，反而因民間菸草公司係以追求利潤為目的，故將無法期待其全力配合國家減菸、控菸之政策，致對菸草控制政策及人民健康權造成不利影響；或例如，倘國營菸草公司民營化之結果反而使國際菸草公司因而取得股權及經營權，將使國際菸草公司之影響力直接滲透於國內市場，造成吸菸人口增加，且將強化其在國內政治經濟之影響力，此顯然對菸草控制政策及人民健康權造成更不利影響）。換言之，民營化固為憲法第144條所許，但如涉及多數人民之重要基本權利或可能造成其他公益之負面影響時，特定公營事業是否民營化，仍應審慎決定；其民營化之方式，亦應審慎選擇。 三、憲法是否許國家以民營化為由剝奪其留用人員之公務員身分 （一）公營事業民營化既為憲法所許，接下來的問題之一，為原公營事業人員中，具公務員身分者，如繼續留用，是否仍應維持其公務員身分；抑或法律可以剝奪其公務員身分，使終止其與國家間的勤務關係。 （二）有關國家是否可因民營化，剝奪原具公務員身分之留用人員之公務員身分： 1. 首應說明者，憲法並非不許立法者以法律規定：原具公務員身分之留用人員，於民營化之後仍具有公務員身分。 |
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