大法官解釋 釋字第758號
公佈日期:2017/12/22
 
解釋爭點
土地所有權人依民法第767條第1項請求返還土地事件,攻擊防禦方法涉及公用地役關係存否之公法關係爭議者,其審判權之歸屬?
 
 
關於訴訟應由「如何之法院」受理及進行,應由法律定之,業經本院釋字第170號[10]、第297號[11]及第448號[12]解釋在案。是以審判權歸屬之爭議,首先依法律規定決定之。
至於法律如何規定?本院諸多解釋業已指出其決定基準:立法機關衡量訴訟案件之種類、性質、訴訟政策目的及司法資源之有效配置等因素,而就訴訟救濟應循之審級、程序及相關要件,以法律或法律授權主管機關訂定命令限制者,應符合憲法第23條規定,方與憲法保障人民訴訟權之意旨無違(本院釋字第160號、第378號、第393號、第418號、第442號、第448號、第466號、第512號、第574號、第629號、第639號及第653號解釋參照)。本院釋字第540號解釋更釋示:「立法機關亦得依職權衡酌事件之性質、既有訴訟制度之功能及公益之考量,就審判權歸屬或解決紛爭程序另為適當之設計。此種情形一經定為法律,即有拘束全國機關及人民之效力,各級審判機關自亦有遵循之義務。」另本院釋字第691號解釋亦釋示:「然究應由何種法院審理、循何種程序解決,所須考慮因素甚多,諸如爭議案件之性質及與所涉訴訟程序之關聯、即時[13]有效之權利保護、法院組織及人員之配置等,其相關程序及制度之設計,有待立法為通盤考量決定之。」
二、事物本質
如法律未明文規定,具體個案發生審判權衝突時,應如何處理?本院諸多解釋先例釋示:我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判,依現行法律之規定,分由不同性質之法院審理。除法律別有規定外,就因私法關係所生之爭議,由普通法院審判;因公法關係所生之爭議,由行政法院審判(本院釋字第448號、第466號及第695號解釋參照)。依此原則推之,土地所有權人依民法第767條第1項請求事件,依其起訴主張訴訟標的之請求權基礎[14]觀之,核其性質,屬私法關係所生之爭議,其訴訟應由普通法院審判,縱兩造攻擊防禦方法涉及公法關係所生之爭議,因公用地役關係存在與否,並非訴訟標的之請求權基礎,故其審判權之歸屬,亦不受影響。
上開釋示意旨,亦為現今最高法院及最高行政法院判決實務通說所遵循,有附表二最高法院及最高行政法院相關判決一覽表可佐。查本件原因案件之原告係本於土地所有權依民法第767條第1項前段及中段規定,起訴請求桃園市政府刨除柏油路面並返還土地事件,核其性質,屬私法關係所生之爭議,其訴訟應由普通法院之桃園地院審判,縱兩造攻擊防禦方法涉及公用地役關係存否之公法關係爭議,因公用地役關係存在與否,並非訴訟標的請求權之基礎,故其審判權之歸屬,亦不受影響。
伍、公法上之結果除去請求權
依公法學者之通說[15]認為,國家公權力在人民私有土地上舖設柏油路面或設置工作物,致所有權人無法有效行使權利,人民在公法上有結果除去請求權。實務上,最高行政法院諸多判決(97年度判字第374號、101年度判字第983號及106年度判字第458號等判決參照,詳如附表三),均承認公法上結果除去請求權。是以同一原因事實,因人民起訴主張之訴訟標的[16]係私法上之請求權或公法上之請求而異其審判權之歸屬。本件聲請之原因案件,如原告本於所有權人依公法上結果除去請求權,向行政法院起訴,請求刨除柏油路面並返還土地時,屬於公法關係所生之爭議,行政法院對該訴訟即有審判權。如原告起訴聲明之內容,包括請求對象、訴訟種類及標的態樣有不明確時,行政法院自應依行訴法第125條第3項規定予以闡明。[17]本件聲請意旨謂:「本件原告於本院審理中,明確表示其請求權基礎為民法第767條第1項規定,並非公法上之結果除去請求權」,如原告願意更改訴之聲明,行政法院即有審判權,詎原告拒不修正,行政法院又受普通法院移送裁定之拘束,不得已乃聲請本院解釋。
陸、結論
本件解釋,解決一項本不成為問題的問題,僅因普通法院誤為裁定移送且當事人對移送裁定不抗告,裁定乃告確定致生僵局,有賴本院解釋解決之。依最高法院及最高行政法院向來的通說見解,土地所有權人之土地被政府機關舖設柏油路面,所有權人依法有權請求政府機關刨除柏油路面並請求返還土地,其起訴方式,或依民法第767條前段及中段向普通法院起訴請求,或依公法上結果除去請求權向行政法院起訴請求,均無不可。惟無論何者,普通法院對於先決問題或攻擊防禦方法涉及公法關係所生之爭議,如當事人未以訴訟標的主張者,普通法院本得審理之;反之,行政法院對於先決問題或攻擊防禦方法涉及私法關係所生之爭議,如當事人未以訴訟標的主張者,行政法院亦得審理之,不因先決問題或攻擊防禦方法涉及他法律關係所生之爭議而受影響,本解釋僅重申此一重要觀念而已!
最後,衷心期盼本解釋有助於其他審判權歸屬爭議之解決。
【註腳】
[1] 該院104年度桃簡字第860號民事裁定。
[2] 分案編號為該院105年度訴字第696號。
[3] 本院釋字第540號解釋:事件經本院解釋係民事事件,認提起聲請之行政法院無審判權者,該法院除裁定駁回外,並依職權移送有審判權限之普通法院,受移送之法院應依本院解釋對審判權認定之意旨,回復事件之繫屬,依法審判,俾保障人民憲法上之訴訟權。
[4] 最高行政法院採肯定說,105年度裁字第928號裁定:「新竹縣政府於100年10月18日制定新竹縣新竹瓦斯股份有限公司組織自治條例(下稱自治條例),並於101年1月1日起將轄下新竹縣瓦斯管理處改制為新竹瓦斯股份有限公司。抗告人乃改制前新竹縣瓦斯管理處依臺灣地區省(市)營事業機構人員遴用暫行辦法進用之人員,依該自治條例第9條第2項規定,其薪給、福利、考成、保險、退休、資遣及撫卹等事項,仍適用原相關法令規定。抗告人陳⋯⋯、范⋯⋯、宋⋯⋯係改制前、其餘抗告人則於改制後申請退休,均經新竹縣政府核准等情,業經新竹地院調查無訛,復為兩造所不爭,該院據以認定本件有關退休爭議係屬公法關係,而將抗告人之訴訟裁定移送原法院審理,並因兩造未聲明不服而告確定,行政法院及兩造均應受該裁定之拘束。」
[5] 例如,行政法院對於原告之訴,如認為訴訟事件不屬行政法院之權限者,依96年7月4日修正公布前行訴法第107條第1項第1款之規定,行政法院應以裁定駁回之。至於普通法院(民事庭)對於原告之訴,如認為訴訟事件不屬於普通法院之權限者,依98年1月21日修正公布民訴法第249條第1項第1款規定,法院應以裁定駁回之。
[6] 本院釋字第305號解釋:人民就同一事件向行政法院及民事法院提起訴訟,均被以無審判之權限為由而予駁回,致其憲法上所保障之訴訟權受侵害,而對其中一法院之確定終局裁判所適用之判例,發生有牴觸憲法之疑義,請求本院解釋。
 
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