大法官解釋 釋字第758號
公佈日期:2017/12/22
 
解釋爭點
土地所有權人依民法第767條第1項請求返還土地事件,攻擊防禦方法涉及公用地役關係存否之公法關係爭議者,其審判權之歸屬?
 
 
解釋意見書
協同意見書:
大法官 林俊益 提出

壹、前言
本件解釋係【依民法請求政府機關返還土地事件審判權歸屬案】。
本件原因案件原告,以桃園市八德區公所未經其同意即在其所有之土地,舖設柏油路面供民眾通行為由,以桃園市政府為被告,依民法第767條第1項前段及中段規定(下稱民法規定)向臺灣桃園地方法院(下稱桃園地院)民事庭起訴,請求被告刨除其所有土地上之柏油路面,並返還該部分土地。惟該院以原告係依據本院釋字第400號解釋主張上開土地不符公用地役權之要件,隱含確認無公用地役關係之請求,屬公法關係所生之爭議,應提起行政爭訟以為救濟為由,以民事裁定[1]將原因案件移送臺北高等行政法院(下稱北高行)。前開裁定因兩造未抗告而告確定。北高行受移送[2]後,該院第六庭(下稱聲請人)向原告闡明,其請求可能符合行政訴訟法(下稱行訴法)第8條第1項之一般給付訴訟,或確認公用地役關係不存在,合併同法第7條返還土地之請求,惟原告仍主張其請求權基礎為民法規定,屬民事爭議。聲請人乃以原告係根據民法規定起訴之明確主張,認為本件非屬公法關係所生之爭議,而為私法關係所生之爭議,應由普通法院審理,該院並無「受理訴訟權限」(下稱審判權)。聲請人以其就本件有無審判權與桃園地院上開移送裁定所示見解歧異為由,依行訴法第178條規定聲請本院解釋。
本件聲請解釋之主要爭點如下:土地所有權人依民法規定請求刨除柏油路面並返還土地事件,縱攻擊防禦方法涉及公用地役關係存否之公法關係爭議者,其審判權是否仍歸普通法院?
本席協力完成之多數意見認為,本件聲請,確有受理之必要,爰作成本件釋字第758號解釋:土地所有權人依民法第767條第1項請求事件,性質上屬私法關係所生之爭議,其訴訟應由普通法院審判,縱兩造攻擊防禦方法涉及公法關係所生之爭議,亦不受影響。
對於本件聲請之解釋結論,本席敬表支持,然因解釋理由仍有值得說明之處,爰提出協同意見書,以為補充。
貳、本件解釋之特色
本件解釋有2項特色如下:
1.重申本院釋字第448號、第466號及第695號解釋之意旨,依爭執事件之本質,性質上係私法關係所生之爭議,或係公法關係所生之爭議,以決定訴訟應由普通法院或行政法院審判。
2.土地所有權人依民法規定請求事件,核其性質,屬私法關係所生之爭議,其訴訟應由普通法院審判,縱兩造攻擊防禦方法涉及公法關係所生之爭議,亦不受影響。
參、本件應予受理之理由及依據
一、本件應予受理之理由
本件普通法院依民事訴訟法(下稱民訴法)第31條之2第2項規定,認其無審判權而依職權裁定將訴訟移送至行政法院,裁定確定後,行政法院認其並無審判權,可否再裁定移送普通法院?此涉及普通法院之移送裁定對行政法院有無拘束力之問題。如採有拘束力說,本件聲請即有受理之必要;如採無拘束力說,本件聲請即無受理之必要。
詳析之,上開爭議之產生,實歸因於民訴法與行訴法規定不同所致。行政法院認其無審判權者,依行訴法第12條之2第2項規定:「應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。」即由行政法院移送至普通法院,原則上,普通法院應受其拘束,例外時,如普通法院仍認其無審判權,必須依同條第3項規定:「以裁定停止訴訟程序,並聲請司法院大法官解釋。」經大法官解釋認其無審判權,始得再移送至行政法院(本院釋字第540號解釋[3]參照)。反觀,民訴法第31條之1僅於第2項規定:「普通法院認其無受理訴訟權限者,應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。」至於行政法院如認其無審判權時,民訴法並無類似行訴法第12條之2第3項之規定,致生普通法院移送至行政法院,行政法院是否受其拘束[4]之疑義。
本席認為,本件聲請應予以受理,其理由如下:
1.關於審判權限之爭議,我國早期民訴法及行訴法均規定訴訟事件不屬於其審判權限者,採裁定駁回制,[5]以裁定駁回起訴,人民徘徊在普通法院與行政法院之間,不得其門而入,讓人民有法院互踢皮球的感覺,侵害人民受憲法所保障之訴訟權。[6]嗣因應本院釋字第540號解釋意旨,並解決裁定駁回致人民投訴無門之困境,行訴法及民訴法相繼於96年7月4日及98年1月21日修正公布,皆增訂條文改採裁定移送制(二法之修正比較對照表如附表一所示),不再裁定駁回,[7]採取同一步調的處理方式。從相關立法過程觀之,殊難得出立法者有意使行政法院移送至普通法院之裁定,對普通法院有拘束力(見行訴法第12條之2第3項);普通法院移送至行政法院之裁定,對行政法院並無拘束力(民訴法無規定)。是以尚難以民訴法第31條之1並未設有如行訴法第12條之2第3項規定為由,認為普通法院移送至行政法院之裁定,對行政法院並無拘束力。
2.況行訴法第12條之2第3項增訂在先,而民訴法修正在後,立法者早即預料可能有此爭議,是以在行訴法第178條增訂規定:「行政法院就其受理訴訟之權限,如與普通法院確定裁判之見解有異時,應以裁定停止訴訟程序,並聲請司法院大法官解釋。」即係針對普通法院移送至行政法院之情形而設。吳大法官庚於其大作曾謂:若民訴法修正後設與第12條之2相同規定時,第178條之規定即成贅文而應刪除,[8]可資佐證。本件聲請,行政法院既依行訴法第178條規定聲請解釋,本院自應受理之,尚難以民訴法未設類似行訴法第12條之2第3項規定為由,認行政法院不受普通法院移送裁定之拘束,得再裁定移送至普通法院,而主張本件聲請應不受理。
二、本件聲請受理之審核依據
本件聲請人之聲請既屬有據,本院審查之依據又為何?依憲法第78條規定:「司法院解釋憲法,並有統一解釋法律及命令之權。」由此可知,大法官依憲法賦予之職權係在解釋憲法與統一解釋法律及命令。行訴法第178條規定:「行政法院就其受理訴訟之權限,如與普通法院確定裁判之見解有異時,應以裁定停止訴訟程序,並聲請司法院大法官解釋。」有關審判權限之爭議,係法律派給大法官的解釋[9]工作之一,並非憲法上之要求!該條文所謂「聲請司法院大法官解釋」,係指統一解釋而言,而非解釋憲法。而關於統一解釋,依司法院大法官審理案件法第7條第1項第1款明文規定:「有左列情形之一者,得聲請統一解釋:一、中央或地方機關,就其職權上適用法律或命令所持見解,與本機關或他機關適用同一法律或命令時所已表示之見解有異者。但該機關依法應受本機關或他機關見解之拘束,或得變更其見解者,不在此限。」是以本件在審查應否受理時,本件解釋乃謂:「核其聲請,合於司法院大法官審理案件法第7條第1項第1款統一解釋之要件及行政訴訟法第178條規定,爰予受理」,即係回應上開疑義之說明。
肆、審判權歸屬之決定基準
審判權歸屬之爭議,如何判斷?首先應視法律有無明定?如無,再依爭議之性質並考量既有訴訟制度之功能,定其救濟途徑。
一、法律明定
 
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