大法官解釋 釋字第678號 |
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| 公佈日期：2010/07/02 |
| 解釋爭點 |
| 電信法就無線電頻率使用應經許可，違者處刑罰並沒收器材等規定違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 一部協同一部不同意見書： 大法官 許玉秀 我沒有禁止你說什麼，只是不讓你說話而已！ 本席同意以事前許可制管理無線電波的使用頻率，並未過度侵害人民傳播及通訊自由，而未違反憲法第十一條保障人民言論自由的意旨，但對於事前許可制的規範目的，與多數意見的消極管制觀點不同，認為管理手段應該表現規劃與開發使用技術的積極意義；對於無線電波的合法使用，未造成干擾，只是未經許可而使用無線電波進行傳播的行為，現行電信法第五十八條第二項規定，竟採取刑事制裁手段，則認為與憲法比例原則不符。爰提出一部協同一部不同意見書說明理由如下。 壹、保障言論傳播管道 多數意見闡明憲法第十一條對於言論自由的保障，應該給予最大限度的保障，而最大限度的保障，包括對於言論內容的保障，以及對於通訊傳播自由的保障，本席敬表支持。所謂通訊傳播自由的保障，就是對於傳播言論管道的保障，傳播管道包括傳播可能性與傳播方式。 對於傳播管道，也就是溝通工具的開發與保護，都是對言論自由重要的程序保障。因為如果不准許發言，保障言論內容的自由是沒有意義的。換言之，保障言論自由，應保障言論的正當程序，也就是保障傳播言論的管道。 所謂受最大限度的保障，進行違憲審查時，所採取的是嚴格的審查標準。對於言論內容自由的審查，固然應該採取嚴格審查標準，給予高密度審查[1]，對於通訊傳播自由的審查，也應該採取嚴格審查標準，因為對於傳播言論管道的限制，直接影響人民接近媒體的權利，對於傳播言論管道的保障，本應先於言論內容的保障。 貳、對於某種傳播言論管道的限制 傳播管道會因為科技的進步，而有許多樣貌，使用無線電波傳送是其中的一種。無線電波使用頻率（頻道、頻譜）並不是一種固定的資源，會因為使用者技術能力的提升，而擴張使用可能性。從所謂感知無線電的發展來看[2]，多數意見所期待的無線電波資源的有效利用與和諧使用的效率（解釋理由書第三段參照），應該透過提高電波頻譜使用率的技術才能達成。那麼不是限制使用，而是鼓勵使用，才是應該採取的規範手段。 如果是廣泛但沒有章法的使用，可能有害使用的效能，未必能達到保障通訊傳播自由的目的，以及保障通訊傳播自由所要實現的憲法目的。由於無線電波的使用，要求一定的技術門檻，沒有規劃，不僅不容易發揮使用效能，更可能產生上述相反的效果。如果能開發使用技術、提升使用效能，進而認知地擴大無線電波資源，有效的管理規劃，自然具有憲法上的正當性。 對資源使用的有效規劃與管理，目的在於提升使用的能力，如果透過有效的規劃與管理，人民的科技能力提升，規劃管理的理由也就不存在，解除管制也就不無可能。而最後的管制需求，可能只剩下避免淪為犯罪工具一項。那麼報備制、追懲制，或者僅藉由刑法公共安全罪予以限制，都可能才是限制人民通訊傳播自由最少、而能有效管理無線電波資源的適當方法。本席對於事前許可制不違憲的支持，因此是有條件的。 除此之外，限制使用無線電波，對於發言管道固然有限制，但是因為傳播言論的管道，並非只有使用無線電波一種，因此基於特殊技術能力的要求，對於其中一種傳播言論管道加以限制，還不能認為已經過度限制人民的通訊傳播自由。 參、應該適時檢討無線電波資源分配是否合理公平 曾經在一個颱風天，電視螢幕畫面從充滿雜訊到全面漆黑，剩下聲音，沒有畫面。在一個只有電視這種娛樂設施的家庭，家裡的老人只能理解閩南語，為了繼續颱風天唯一能夠享受的娛樂，家裡的孩子試著尋找一個說閩南語的頻道，希望起碼可以發揮收音機的效用。無奈在一百多個頻道中，竟然找不到一個能聽到閩南語的頻道，甚至號稱台灣台的頻道，所播出的節目，也剛好不說閩南語。面對著一團漆黑的電視螢幕，這個孩子頓時感到錯愕，甚至有點沮喪。 原來，在某些頻道，有一些閩南語節目，但是並沒有一個閩南語專屬頻道。[3] 對照一百多個頻道，找不到一個頻道可以整天聽到閩南語的情形，有上百個或者甚至數百個地下電台出現，似乎也就不足為奇。使用閩南語為傳播語言的地下電台顯然佔絕大多數，而且都有提供聽眾參與發表意見的機會[4]。這讓人懷疑，是否使用閩南語接近媒體的需求，是地下電台氾濫的根本原因？在只有三個無線電視台的時代，接觸媒體的機會不多，對於閩南語、客家語、原住民語言在傳播管道上受到限制的感覺，可能沒有那麼強烈，但是在有線電視普及率已經達到六成以上[5]，幾乎涵蓋全國的時代，相對於語言使用人口的比例，閩南語、客家語、原住民語言與官方語言在傳播管道上的懸殊比例，即顯得十分尖銳。 在陌生的語言環境裡，人民幾乎不能享有接近媒體權。不能聽，也就不會說。假設無線電波使用頻率的許可管制，包括對於使用語言分配比例的限制，那麼等於限制某種語言的傳播管道，則自然會讓某種語言的使用者成為弱勢團體。限制傳播管道，所限制的豈止是言論自由而已？限制言論自由，所限制的豈止是言論自由本身而已？ 事前許可制的管制方式，未必構成過度限制而違反比例原則，但是許可的管制標準如果不明確，就可能造成資源使用的壟斷。管制標準是否符合法律保留原則，雖然因為聲請書沒有具體指摘，而未予以審查，但立法機關及主管機關仍應立刻進行檢討。尤其依據現行規定，單純未經許可而使用電波頻率，已經必須處以刑罰，如果管制標準不合理，以刑罰鞏固事前許可制，定然過度限制人民通訊傳播自由，而不符合比例原則。 肆、違反事前許可而使用無線電波應處以刑罰？ 一、電信法第五十八條第二項的適用範圍 電信法第五十八條第一項規定：「違反第四十六條第五項規定，設置或使用無線廣播電臺或無線電視電臺發送射頻信息，致干擾無線電波之合法使用者，處二年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣六十萬元以下罰金。」[6]第二項規定：「違反第四十八條第一項規定，未經核准擅自使用或變更無線電頻率者，處拘役或科或併科新臺幣二十萬元以下罰金。」第三項規定：「犯前項之罪，因而致干擾無線電波之合法使用者，處二年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣六十萬元以下罰金。」比較電信法第五十八條三項規定，既然第三項規定在於處罰未經許可而使用無線電波傳送訊息，致生干擾合法使用的行為，則第二項規定顯然僅處罰單純未經許可而使用無線電波傳送的行為。 已經許可的合法電波使用是否會受到干擾，取決於其他使用者技術能力的高低，包括傳收設備的良窳，但與使用無線電波的他人，是否擁有使用許可並無關連。換言之，未經許可而使用無線電波，未必造成干擾，也就是未必造成破壞電波使用秩序的效果，對於合法使用者如果沒有造成干擾，也就不具備破壞無線電波使用秩序的風險。第五十八條第二項的處罰規定，等於將未經許可而使用無線電波的行為，視為會干擾合法使用的危險行為。 |
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