大法官解釋 釋字第780號
公佈日期:2019/07/26
 
解釋爭點
道路交通管理處罰條例對於汽車駕駛人強行闖越平交道之處罰,是否牴觸憲法?
 
 
二、有關平交道管理機制欠缺部分
(一)國家憲法上保護人民之義務:多數意見認為:「平交道交通安全,涉及跨越平交道之行人、各種車輛駕駛人及其乘客,以及為數眾多火車乘客之生命、身體與財產安全。平交道發生事故,動輒造成人民生命、身體及財產極鉅大之損失。國家針對平交道之通行,有致力於設置完善之規範及防護與保障機制之憲法上義務,以確保人民生命、身體及財產之安全。」(見本號解釋理由書第7段)此項宣示,甚值肯定。
(二)按國家所負保護之人民生命與財產安全之義務,係基於憲法第15條有關人民之生存權及財產權應予保障之規定而來。而「身體安全」或「身體不受傷害之權利」(right to bodily safety)在我國憲法下,則應認係屬於憲法第22條概括條款保護之範圍。另憲法所保障「健康權」(right to health)雖亦係基於憲法第22條之概括條款而來,然身體安全之權係指保護身體不受傷害,與健康權係指維護身心健康(physical and mental health)不同。本件情形,性質上非健康權之保障問題,而係身體不受傷害權之保障問題。
(三)本號解釋係具體的針對平交道的設置與運作,論述謂:由於平交道事故,動輒造成人民生命、身體、財產之重大損失,國家自有設置完善機制,致力於避免人民權利之損失。基於本號解釋此項論述,應可進一步推衍謂:如國家所設之其他設施,有造成人民生命、身體、財產重大損失之高度風險時,自亦有相同的義務,設置完善機制,以保護人民之生命、身體、財產,避免其蒙受重大損失。
(四)國家此種義務,與其保障人民基本權之一般義務,有本質上的差異。例如國家在保障人民平等權之意旨下,不應以法令、政策或措施,對類似情況下的不同人民給予差別待遇,造成侵害人民平等權的結果;又例如國家在保障人民人身自由權之意旨下,亦不應以法令或具體措施,直接或間接剝奪或限制人民之人身自由。此等權利的作用,多在限制國家行為,使其不侵害人民基本權。而本號解釋所宣示的國家在憲法上義務,則在於使其採行積極的措施以保護人民;如未採行積極的保護措施,縱使國家沒有「侵害」人民權利之行為,仍有違憲疑慮。而國家是否已經符合採行積極的措施以保護人民之義務,多數意見係以國家有無「致力於」設置完善之規範及防護與保障機制,為衡量標準(見本號解釋第7段);此所稱「致力於」之標準,並非單純「曾經嘗試過」,即已符合義務之履行,而是必須證明已經優先配置人力與物力,並已盡相當之努力,採行各種可能之方式以保護人民權利。
(五)是就生命權、身體權及財產權等重要權利而言,國家在前開特定條件下(即國家之設施有造成人民生命、身體、財產重大損失之高度風險之條件下),除有消極的義務之外,亦有積極的義務。國家之消極義務在於尊重且不侵害(obligations to respect and not to infringe)人民之生命權、身體權及財產權;國家的積極義務則在保護此等權利與確保此等權利之實現(obligations to protect and obligations to fulfill)。
(六)由於多數意見已經確認國家此種積極保護人民生命權、身體權及財產權,並確保其實現的義務;且認定平交道的規定,對於兩列以上列車交會或續行通過平交道之情形,均未就前一列車通過後警報解除,至次一列車來臨前警報啟動,設最低之合理安全間隔時間,致有前一列車通過後,警報解除且遮斷桿升起,卻於其後1秒或4秒之內,警報突然又立即開始啟動之情形;故多數意見「實質上」已經認定此種保護欠缺之情形,有違憲疑義。惜多數意見僅以併此指明之方式對相關機關予以警示。
(七)或謂平交道之交通號誌如何運作及秒差如何設定等,本屬行政部門的專業,釋憲機關實不宜過度介入,以免本院落入計算秒數的枝微末節事項。然本席認為,涉及人民憲法權利保障之事項,本院本得由憲法角度切入,而為適當之宣告。本院既然發現制度之欠缺,使人民重要權利陷於高度危害之風險,如能適當的透過憲法解釋,促使行政部門將相關機制建立更為完善,自無不妥。鐵路管理之相關機關,實可藉由本號解釋之敦促作為其動力,爭取資源,加速鐵路系統及其管理的現代化。
(八)最後或可一提者:本院以往因「保護不足」而宣告違憲者,多係因「法律」之規定有所欠缺所造成。例如本院釋字第748號解釋所稱「民法第4編親屬第2章婚姻規定,未使相同性別二人,得為經營共同生活之目的,成立具有親密性及排他性之永久結合關係」,即係民法保護不足造成違憲的結果。本件情形,基本上係交通部訂定之「鐵路立體交叉及平交道防護設施設置標準與費用分擔規則」及交通部臺灣鐵路管理局工務處/電務處編訂之「號誌裝置養護檢查作業程序」對平交道之警鈴、閃光號誌與遮斷器之運作時間,規範有所不足;屬於「行政命令」之欠缺造成違憲的結果。由此而言,本號解釋係本院首次針對「行政命令」之規範不完備,造成保護不足,而宣告違憲。按「行政命令」(屬於法令規範)與「行政措施」(屬於行政作為)雖有本質上差異,但其運作常僅一線之隔;蓋現代法治國家為因應行政之多樣化、專業化、快速化與複雜化,「無法律,亦得行政」,在沒有行政命令的諸多情形下,行政部門係直接以行政措施行之。故本院在宣告「行政命令」保護不足(即沒有訂定完善的行政命令,造成未能保護人民憲法上權利)時,自宜審慎為之,避免實質上等於宣告「行政部門沒有採行某種行政措施」為違憲的結果(蓋後者之情形,等於是審查「行政作為是否違憲」,而非審查「行政命令」是否違憲),而逾越本院限於抽象審查法規之職權。不過,本件由於多數意見明確指出前開「鐵路立體交叉及平交道防護設施設置標準與費用分擔規則」及「號誌裝置養護檢查作業程序」規定確有欠缺,導致對人民生命、身體及財產權之保護不足,故確屬對「行政命令」之審查;尚不至於有逾越本院抽象審查法規職權之疑慮。
 
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