大法官解釋 釋字第778號
公佈日期:2019/06/14
 
解釋爭點
一、藥事法第102條第2項限制醫師藥品調劑權,是否牴觸憲法第15條保障人民工作權之意旨?
二、藥事法施行細則第50條及行政院衛生署食品藥物管理局100年4月12日FDA藥字第1000017608號函對於藥事法第102條第2項「醫療急迫情形」之解釋,是否逾越母法之授權、增加法律所無之限制而違反憲法第23條法律保留原則?
 
 
解釋意見書
協同意見書:
大法官 羅昌發 提出

本件涉及「醫藥分業」(即由醫師實施看診、進行醫療處置及開立處方;調劑處方部分,則由藥師負責,原則上醫師不得參與)的立法政策在憲法上應如何評價的問題。由於本件所涉及之相關規定,已經實質上影響醫師之工作權,本院自得對之予以審查;不因其為醫藥分業之「政策」,而使本院無置喙餘地。
藥事法第102條第1項規定:「醫師以診療為目的,並具有本法規定之調劑設備者,得依自開處方,親自為藥品之調劑。」同條第2項則限制醫師在第1項所規定的調劑權:「全民健康保險實施2年後,前項規定以在中央或直轄市衛生主管機關公告無藥事人員執業之偏遠地區或醫療急迫情形為限。」(下稱系爭規定)其所設的例外情形,包括「無藥事人員執業之偏遠地區」以及「醫療急迫情形」兩種。而針對「醫療急迫情形」之例外情形,藥事法施行細則第50條進一步界定:「本法第102條第2項所稱醫療急迫情形,係指醫師於醫療機構為急迫醫療處置,須立即使用藥品之情況。」(下稱系爭規定二)行政院衛生署食品藥物管理局100年4月12日FDA藥字第1000017608號函說明三針對系爭規定二所規定之「醫療急迫情形」及「立即使用藥品」,解釋謂:「另依據藥事法施行細則第50條,所謂醫療急迫情形,係指醫師於醫療機構為急迫醫療處置,須立即使用藥品之情況。而所稱『立即使用藥品』,係指醫師於急迫醫療處置時,當場施與針劑或口服藥劑。」(下稱系爭函)
多數意見基於本院原則上應尊重立法者對於「醫藥分業」之立法政策決定,故認系爭規定一並無違憲;但認系爭規定二及系爭函,過度限縮系爭規定一所定之例外情形,逾越母法之規定違憲。本席對其結論勉可同意。
本件所牽涉者有醫師、藥師及病患三方面之憲法權利(醫師之工作權、藥師之工作權及病患之健康權)如何衡量之問題。系爭規定一是否已經均衡的照顧到三者之權利,似有斟酌之餘地。故認有進一步闡述之必要,爰提出本意見書,說明如次:
一、本件所涉及「醫師之工作權」、「藥師之工作權」及「病患之健康權」三種憲法上權益
(一)醫師工作權:在傳統上,醫師的工作內涵包括診察、盡告知義務、施行治療(諸如直接用藥)、開立處方箋、以診治為目的而為調劑及交付藥劑(本號解釋理由書第5段參照)。亦即,調劑權本係在系爭規定一制定且開始實施醫藥分業(即全民健康保險實施滿2年)之前,醫師的工作權範圍。系爭規定一將調劑權部分作大幅限制,顯然是對醫師工作權的限制。換言之,系爭規定一係將「醫師本來就有的部分工作權(調劑權)」予以限制或剝奪,而不是將「本來就不是醫師工作權範圍的調劑權」排除在醫師執業範圍之外。
(二)藥師工作權:藥師工作權的內涵,包括:藥品販賣或管理;藥品調劑;藥品鑑定;藥品製造之監製;藥品儲備、供應及分裝之監督;含藥化粧品製造之監製;依法律應由藥師執行之業務;以及藥事照護相關業務(藥師法第15條參照)。系爭規定一制定並開始實施醫藥分業前,藥師的調劑權,係與醫師平等分享;系爭規定一制定並開始實施醫藥分業之後,除該條所列的兩種例外情形外,藥品之調劑,改為由藥師所獨享。
(三)病患健康權:本席於本院釋字第701號解釋所提之意見書中曾說明,人民有權享有由憲法第22條所衍生保護的健康權。參照聯合國經濟、社會、文化權利國際公約第12條第(d)款之規定,國家為實現健康權,應創造保證人民在患病時能得到醫療照顧的條件,並參照聯合國經濟、社會、文化權利委員會於2000 年通過有關健康權的「一般意見」(General Comment)所闡述健康權包括可獲得性(或便利性,即availability)、可接近性(即accessibility;包括不歧視)、可接受性(即acceptability;包括遵守醫學倫理、尊重個人隱私及其文化等)、品質(即quality)等4項要素,可知確保病患受到便利及符合適當品質的醫療照護,為國家應負的責任。不問調劑服務係由醫師或由藥師提供,均應以滿足人民健康權為首要目標。而滿足人民健康權的重要因素在於:此種調劑服務必須使病患受到便利及符合品質的照護。
二、系爭規定一對「醫師工作權」、「藥師工作權」及「病患健康權」等三種權益,是否已經做最適當的均衡,或有斟酌餘地
(一)由「調劑權」對醫師的相對重要性而言:多數意見認為,醫師的調劑,僅是其工作權內涵的一小部分,因而認為限制的手段未失均衡(見本號解釋理由書第8段所稱:「系爭規定一固限制醫師之藥品調劑權,但尚非涉及醫師執行職業內容與方式之全部或核心(如:診斷病因、施行治療、開給方劑),是衡量醫師工作權因此所受之損害,相對於該規定所欲維護之公益,亦難認立法者採取手段所造成之損害與其所欲達成目的之利益顯失均衡」),固非無見。然保護工作權之主要目的之一,為使受保護者得以謀生或獲取經濟利益。由「經濟利益」而言,如許醫師調劑並進而銷售藥品,則其將可透過執行業務獲取較大的經濟利益。系爭規定將其調劑權做大幅度限制(甚至近乎剝奪)的結果,顯然相當程度影響其執行業務所可期待的收益。就此而言,系爭規定限制醫師調劑權,對醫師工作權所造成之實質影響,不可謂不嚴重,而不是如多數意見所輕描淡寫的「非涉及醫師執行職業內容與方式之全部或核心」。
 
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