大法官解釋 釋字第778號 |
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| 公佈日期：2019/06/14 |
| 解釋爭點 |
| 一、藥事法第102條第2項限制醫師藥品調劑權，是否牴觸憲法第15條保障人民工作權之意旨？ 二、藥事法施行細則第50條及行政院衛生署食品藥物管理局100年4月12日FDA藥字第1000017608號函對於藥事法第102條第2項「醫療急迫情形」之解釋，是否逾越母法之授權、增加法律所無之限制而違反憲法第23條法律保留原則？ |
| 然而，藥品調劑向來為醫師整體醫療行為之一部分，不能謂非醫師職業活動之重要內容。對醫師而言，藥品調劑與個人人格價值之關聯性相當密切，且為分擔社會機能之重要本事。就醫師藥品調劑之規制，固屬職業執行自由規制之一種，但其與醫師執業方法、時間及地點等職業執行自由之規制，實不宜等量齊觀。系爭規定幾近全面剝奪所有醫師之藥品調劑權，影響廣泛且重大，似應提高違憲審查基準，參照第二階段規制，採取中度審查基準。況如後所述，系爭規定具消極目的，適度提高違憲審查基準，亦屬允當。 三、目的二分論之搭配 職業自由之規制，依其目的有消極性與積極性之分。所謂消極目的規制，通常稱為警察規制，係從自由國家或消極國家之立場出發，為防止對國民之生命及健康造成危害，而對職業自由所作之規制。實施消極目的規制時，國家之介入通常較單純，其合理性與必要性適合於司法過程中判斷。亦即，違憲審查機關在「目的—手段」架構下進行以立法事實為基礎之審查，能力上並無特別障礙。原則上，就職業自由採取消極性警察規制時，宜採中度之違憲審查基準，要求國家介入之目的須為追求重要公共利益，且規制與目的之間具實質合理關聯性。 所謂積極目的規制，則係從福利國家或積極國家之立場出發，為謀求經濟發展，實現社會政策，特別是保護經濟社會之弱勢者，而對職業自由所作之規制。當代國家需積極推動社會經濟政策，透過立法採取一定規制措施之領域顯著增加。而實施社會經濟政策之積極目的規制時，國家之介入相當複雜，牽涉因素又多，其合理性與必要性較不適合於司法過程中判斷，理應廣泛承認立法裁量或政策形成空間。換言之，積極目的規制往往帶有強烈之未來導向性格，立法目的重心並非為了除去或預防現實之弊害，而是創造更安定祥和之社會，背後多數存有保護弱勢者、實現社會經濟之穩定性或戰略性成長等政策目標。此際涉及複雜因素與高度政治考慮，立法目的與手段之選擇範圍較廣，目的與手段之適合關係亦必屬於推測性質，違憲審查機關要在「目的—手段」架構下詳查立法事實，實有能力及適格上之界限，不得不尊重立法部門之裁量。因此，原則上違憲審查基準應從寬，立法除非顯不合理，否則不致違憲。 誠然，「目的二分論」蘊含若干問題，難免受到質疑。僅就分類本身而言，消極目的規制與積極目的規制之區分，有時並不容易，而且法律規制亦可能同時兼含兩種目的。例如環境立法，一方面為保護生態環境，提高生活品質，另一方面為維護個人之健康，增進公共福祉，其規制就難以明確分類。尤其積極目的之內容各式各樣，可能採取之規制手段亦不一而足，其違憲審查未必適合一律採取寬鬆之基準。本席認為，就一般論而言，積極目的規制之審查宜比消極目的規制寬鬆，但實際設定基準時，仍應考量目的之重要性、規制手段之強度，以及對受規制者之影響程度。這一方面，「目的二分論」若與「三階段理論」搭配，可收相輔相成之效果。 本件系爭規定之立法目的，如解釋理由書所稱，係為「推行醫藥分業制度」，使診療與調劑分離，讓藥師得以其專業知識技能，核對及複查醫師開立之處方，以「保障民眾之用藥安全」。關於「推行醫藥分業制度」部分，或有積極目的之性質，但系爭規定之終極立法目的，無寧在於「保障民眾之用藥安全」，故宜歸類為消極目的規制。根據「目的二分論」，似應採取中度之違憲審查基準。 綜上，系爭規定之合憲性審查，若以「三階段理論」為主，輔以「目的二分論」，自宜採取中度審查基準。因系爭規定之目的係為保障所有民眾之用藥安全，有重要公共利益存在，循解釋理由書所揭比例原則之審查方式，亦可獲致合憲之結論，與本號解釋並無二致。 【註腳】 [1] 無論著名之德國憲法法院1958年巴伐利亞藥事法違憲判決（7 BVerGE 377）或日本最高法院1975年藥事法違憲判決（最大判昭和50‧4‧30民集29卷4號572頁），皆採取相同觀點，將職業自由視為與個人人格價值直接結合之自由。參照小山剛著，經濟的自由の限界，收於小山剛、駒村圭吾編「論點探究憲法」，弘文堂，2005年，頁192、193。 [2] 關於「三階段理論」與「目的二分論」之分析比較，詳參許志雄著，人權論―現代與近代的交會，元照，2016年，頁362-369、375-387。 [3] 石川健治著，藥局開設の距離制限，收於高橋和之、長谷部恭男、石川健治編「憲法判例百選Ⅱ〔第5版〕」，有斐閣，2007年，頁207。 |
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