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大法官解釋 釋字第751號
公佈日期:2017/07/21
 
解釋爭點
一、行政罰法第26條第2項規定命應履行負擔之緩起訴處分確定後,得再處罰鍰,是否違憲?同法第45條第3項得扣抵負擔之規定適用於100年行政罰法修正前尚未裁處之事件,是否牴觸法律不溯及既往原則及信賴保護原則?
二、經緩起訴處分確定者,是否有95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項之適用?
 
 
解釋意見書
部分協同意見書:
大法官 張瓊文 提出

本號解釋多數意見認為,行政罰法第26條第2項規定關於緩起訴處分部分(下稱系爭規定一)及財政部中華民國96年3月6日台財稅字第09600090440號函,就緩起訴處分確定後,仍得依違反行政法上義務規定裁處之釋示,其中關於經檢察官命被告履行刑事訴訟法第253條之2第1項第4款及第5款所定事項(下稱應履行之負擔)之緩起訴處分部分,尚未牴觸憲法第23條比例原則,與憲法第15條保障人民財產權之意旨無違;及行政罰法第45條第3項規定,其中關於適用行政罰法第26條第3項及第4項部分,亦未牴觸法治國之法律不溯及既往及信賴保護原則,與憲法第15條保障人民財產權之意旨無違;又因緩起訴處分之性質與職權不起訴處分相類,故經緩起訴處分確定者,解釋上自得適用95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項規定(下稱95年系爭規定一),依違反行政法上義務規定裁處之。本席就此敬表贊成,惟鑒於本號解釋併案甚多,於審查過程中討論亦廣,最後論理過程容有遺珠之憾,為使有識者能見全貌,爰予補充之。
一、案件事實類型
本號解釋共併入26件聲請案,而涉及之原因案件共74件(計有法官裁定停止訴訟案件62件,確定終局裁判計有12件),聲請主體則分別有13人(計為苗栗地方法院法官2人、桃園地方法院法官3人、一般民眾8人)。又本案及相關併案案件,依其事件及所涉及個別行政法領域之不同,約可分為四類:
(一)酒駕類型(附表編號聲請人1至6及8):
即人民因酒後駕車,經檢察官就違反刑法第185條之3規定部分,依刑事訴訟法第253條之1及之2為緩起訴處分,並命為義務勞務或支付一定金額後,復遭主管機關就違反道路交通管理處罰條例第35條規定部分,核算及扣抵應履行之負擔後,裁處罰鍰。部分案件係發生於100年11月23日行政罰法修正施行前,但尚未經裁處,故於裁處罰鍰時交通主管機關援引行政罰法第45條第3項規定,依行政罰法第26條第3項及第4項為扣抵。此部分以法官聲請解釋者居多,僅一件為人民聲請者。
(二)所得稅法事件類型(附表編號聲請人10至13):
附表編號聲請人10及11,因虛報捐贈扣除額,致觸犯稅捐稽徵法第41條第1項規定,經檢察官為緩起訴處分,並命為捐款新臺幣(下同)200,000元、100,000元,後經主管機關就違反所得稅法第110條第1項部分裁處罰鍰787,700元、3,153,264元。
附表編號聲請人12及13為醫院負責人,因分別連續於90年至93年間於扣繳憑單短報各該醫院受僱醫師之薪資及執行業務所得,而觸犯稅捐稽徵法第42條第1項、第43條第1項及刑法第215、216條,均經檢察官為緩起訴處分,命為分別向桃園縣觀護人志工協進協會支付50萬元、並由所屬醫院集團共同舉辦義診5場,後經主管機關於緩起訴處分確定後,按年度分別對附表編號聲請人12裁處3,696,500元、4,098,673元及4,256,700元;對附表編號聲請人13裁處1,321,235元、1,212,828元、1,096,885元、1,982,075元、1,110,209元。
(三)就業服務法事件類型:
附表編號聲請人7因申請家庭外籍監護工時使公務員登載不實之偽造文書,經檢察官就違反刑法第214條規定部分為緩起訴處分,並命為支付國庫60,000元後,復遭主管機關據系爭規定一,依就業服務法第5條第2項第5款:「辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項,提供不實資料或健康檢查檢體。」及同法第65條:「違反第五條第一項、第二項第一款、第四款、第五款、⋯⋯者,處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」於依行政罰法第18條酌減罰鍰,核算及扣抵應履行之負擔,裁處罰鍰90,000元。
(四)私立學校法事件類型:
附表編號聲請人8等三人因填載不實會計憑證,以無實際交易之發票辦理經費核銷事宜,觸犯商業會計法第71條第1款及刑法第215條,經檢察官就違反刑法第214條規定部分為緩起訴處分,並分別命為支付10萬元、10萬元及5萬元後,復遭主管機關據系爭規定一,依私立學校法第80條第1項第2款規定:「學校法人董事長、董事、監察人、私立學校校長、主辦及經辦相關業務之人員,執行職務時,致有下列情形之一者,處上開行為人新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰,並得按次處罰至改善為止:⋯⋯二、隱匿、毀棄會計憑證、帳簿、報表,或於上開文件為虛偽不實之記載。」扣抵緩起訴處分應履行之負擔後,分別裁處聲請人30萬元、30萬元、25萬元之罰鍰。
本案所涉及之原因案件之多,為本院聲請案中所少見,但也因併案類型跨越數個行政法領域,益見系爭規定一所涉及之社會事實,絕非僅限於單一類型或特定法律領域所能涵括。故以系爭規定一此種具有「總則性規範」性質之法律而言,立法者應當享有更高之裁量空間。申言之,對違法行為是否或如何採取制裁手段,涉及社會環境、違法現象、民眾心理及制裁理論等諸多因素綜合之考量,而在功能、組織與決定程序之設計上,立法者較有能力體察該等背景因素,將其反映於法律制度中,並因應其變化而適時調整立法方向,是立法者對相關立法事實之判斷如合乎事理而具可支持性,司法者應予適度尊重。
二、審查原則之選擇及解釋方法
(一)比例原則
1.比例原則以「禁止過度原則」為操作之核心
如前所述,行政罰法係具有「總則性規範」性質之法律,與一般規範個別行政法領域法律關係之行政法規不同,其條文內容並無與具體行為相關之構成要件及法律效果,大多屬原則性規定,此時如欲採取傳統的比例原則審查模式,以妥當性、必要性及狹義的比例原則進行審查,即會發生難以操作之困難。
即以系爭規定一為例,其立法目的僅係於100年修正時,為杜實務上關於緩起訴處分是否得適用95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項(下稱95年系爭規定一)之爭議所增訂[1]。如以此目的而言,則一行為經緩起訴處分確定者,採取得依違反行政法上義務規定裁處,或不得裁處,均能達到其立法目的,而符合妥當性原則之要求。而其手段僅有得再予裁處及不得再予裁處二種,既然二種手段均能達到其目的,則似應採取侵害性最小之手段,亦即不得併罰,始符合必要性之要求。就此而言,系爭規定一似應獲致違憲之結論。
 
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