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大法官解釋 釋字第747號
公佈日期:20170317
 
解釋爭點
土地所有權人因公路穿越地下,至逾越其社會責任所應忍受範圍,得否請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權?
 
 
解釋意見書
部分協同意見書:
大法官 湯德宗 提出

本解釋以憲法第15條(人民之財產權應予保障)為基礎,將本院解釋先例所釋示之客觀原則(人民之財產權因公共利益而遭受特別犧牲者,國家應予合理補償),進一步昇化為主觀權利(an enforceable right):「需用土地人因興辦土地徵收條例第3條規定之事業,穿越私有土地之上空或地下,致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍,形成個人之特別犧牲,而不依徵收規定向主管機關申請徵收地上權者,土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權。」並諭知:「有關機關應自本解釋公布之日起一年內,基於本解釋意旨,修正土地徵收條例妥為規定」。如上釋示樹立了我國財產權保障的新里程碑,殊值欣慰。茲僅就其意涵略作補充說明如下。
一、本解釋創設「地上權徵收請求權」,旨在變更原因案件確定終局判決所持法律見解,以完善財產權之保障
本院解釋先例雖屢申「人民之財產權因公共利益而遭受特別犧牲者,國家應予合理補償」之原則(釋字第400號[1]、第440號[2]、第579號[3]等解釋參照),惟實務上法院普遍認為:是否申請徵收私有土地,需用土地人(如原因案件之交通部臺灣區國道高速公路局)具有裁量權;因公益而遭受特別犧牲之人民(如本件聲請人),除法律另有規定外(如土地徵收條例第8條),並無請求(需用土地人向國家)申請徵收其所有土地之公法上請求權。致需用土地人得徵收而不徵收時,土地所有權人實際上仍無從獲得補償。因此,本解釋乃一本前揭解釋先例之意旨,並參酌土地徵收條例第57條第2項之規定,釋示土地所有權人於前述情形下應有「地上權徵收請求權」,以貫徹憲法保障人民財產權之意旨(解釋理由書第4段及第5段參照)。
究本解釋之所以創設「地上權徵收請求權」,實際乃在變更原因案件確定終局判決(最高行政法院101年度判字第465號判決)所持法律見解[4]。此舉一方面再次印證所謂「確定終局判決所適用之法律或命令有無牴觸憲法」與「確定終局判決認事用法有無牴觸憲法」,兩者間僅有一線之隔;[5]他方面顯示大法官為落實人權保障,正持續透過「解釋標的」之合理界定,朝著建立「憲法訴願」的方向邁進。[6]質言之,本件聲請人原主張「系爭規定一」(89年2月2日制定公布之土地徵收條例第11條)有牴觸憲法之疑義,並聲請變更本院釋字第400號解釋。經本院審酌聲請意旨,認非將「系爭規定二」(同條例第57條第1項)納入整體評價,不足以判斷其主張--人民私有土地因公路穿越其上空或地下,已逾越所有權人社會責任所應忍受範圍,致形成因公益而遭受特別犧牲者,按現行法因無法請求徵收,致無從獲得補償,對人民財產權之保護顯有不周(規範不足)--有無理由,乃決議將系爭規定一與系爭規定二,並列為解釋之標的(解釋理由書第2段參照),並作成如上釋示,以貫徹(補充)本院釋字第440號解釋(非釋字第400號解釋)之意旨
二、本解釋同時諭知「通案」與「個案」適用之請求權時效
為避免法律關係長期處於不確定狀態,而危及法之安定性,本解釋特別諭知創設之「地上權徵收請求權」應有時效規定:「有關機關於修正系爭規定二時,除應規定土地所有權人得自知悉其權利受侵害時起一定期間內,行使上開請求權外,並應規定至遲自穿越工程完工之日起,經過一定較長期間後,其請求權消滅。至於前揭所謂一定期間,於合理範圍內,屬立法裁量之事項。」(解釋理由書第6段參照)[7]除此「通案」(嗣後一體)適用之請求權時效外,為使本件聲請人能獲得救濟,本解釋並依循本院解釋先例(本院釋字第725號[8]、第741號[9]解釋參照),諭知「個案」(例外溯及)適用之請求權時效:「本件聲請人就聲請釋憲原因案件之土地,得自本解釋送達之日起三個月內,依本解釋意旨請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權」(解釋理由書第7段參照)。[10]上述時效諭知兼顧通案與個案需要,並酌留立法裁量空間,堪稱允當。
猶值商榷者,解釋文末句「逾期未完成修法,土地所有權人得依本解釋意旨,請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權」,徒增困擾,允宜刪除(解釋理由書第5段末句,亦同)。蓋前文既諭知立法者應修法明定地上權徵收請求權之時效,縱立法者逾期未能完成修法,「依本解釋意旨」(本件聲請人以外之其他)土地所有權人亦不因而即可「無限期」行使該請求權!進步言之,如為有效「催生」立(修)法,積極建構釋憲機關與立法機關之良性互動,解釋文末句應改為:「逾期未完成修法者,土地所有權人得自知悉其權利受侵害時起一年內,行使上開請求權,但自穿越工程完工之日起,經過十年後,其請求權消滅」。[11]
 
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