大法官解釋 釋字第730號 |
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| 公佈日期：20150618 |
| 解釋爭點 |
| 學校教職員退休條例施行細則第十九條第二項規定，違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分協同、部分不同意見書 大法官 蘇永欽提出 本件解釋以學校教職員退休條例施行細則第十九條第二項規定已領退休（職、伍）給與或資遣給與者再任或轉任公立學校教職員重行退休時，其退休金基數或百分比應連同以前退休（職、伍）基數或百分比或資遣給與合併計算，不得超過同條例第五條及第二十一條之一第一項所定的最高標準，欠缺法律具體明確的授權，與憲法第二十三條法律保留原則有違，已構成財產權的侵害。和本院六年前通過的釋字第六五八號解釋審查公務人員退休法施行細則第十三條第二項的規定，可說異曲同工，結論也都認定與法律保留原則有違。但比較其論述即知，在作為審查基礎的基本權上，從服公職權改為財產權，在法律保留原則的審查上，也明確揚棄了施行細則只能對母法作細節性、技術性補充的限制。且未如更近的釋字第七二三號解釋那樣恣意擴張「絕對」法律保留（國會保留）的範疇──連有關請求權時效事項都要求只能以法律直接規定，就此部分，因理由書未作任何說明，本席即以第一、二兩段略作論理上的補強，是為協同部分。但本件解釋雖已把法律保留原則的審查限縮於有無具體明確的授權，因其採取明顯較為嚴格的標準，最後仍導出違反該原則的結論，就此本席終究還是無法贊同，第三段即再簡單剖析不同意的理由。更大的問題則在於解釋規避了實質的爭議，一如釋字第六五八號解釋，在確認細則的規定違反了法律保留這樣一個形式、程序的原則之後即默然無語，把合併計算有無違反平等原則這樣實質的基本權爭議丟給立法者去決定，聲請人將很難據以得到任何救濟，倒還不是主要問題。在原因案件已經具體反映此一實體憲法問題後，作為釋憲者的本院仍不作實質審查，究竟是有利分權、尊重立法的合理自抑，還是不合理的延滯終局憲法判斷的作成，不利於人民基本權的保障，本席實有深刻的疑慮，因此特以第四段對於此一先後被釋字第六五八號及本件解釋規避的核心問題，提出看法。 一、服公職權的制度性保障無法涵蓋所有主觀服公職權範圍，此所以不論教師是否為主觀服公職權所及，在審查得否合併計算年資的退休保障時，都只能以涵蓋更全面的財產權為審查基礎。 同樣處理退休金年資上限規定，就再任或轉任而重行退休的情形如何計算的爭議，釋字第六五八號解釋因為處理的是兩段公務員的年資，在憲法第十八條「公職」的涵攝上向無爭議，因此就延續始於釋字第六Ｏ五號解釋，繼之以第六一四號解釋的服公職權新論述，即把有關公務員身份保障事項，也就是客觀的制度性保障一併納入服公職權的規範意旨，不再以主觀的「參與」公職為限，相較於過去對公務員保障制度的違憲審查也和其他人員一樣以財產權為基礎（如釋字第三一二、四三四、五二六等號解釋），在體系上無疑更可凸顯憲法保障服公職權的完整內涵。但到了本件解釋，兩個原因案件涉及的兩段退休法律關係，不再是單純的公務員退休後「再任」公務員的退休（設若以A代表公務員，再任公務員的法律關係實為單純的A1與A2），而是在法律定位有一定差異的兩段退休法律關係，在聲請人林靜子的情形為從公立學校的工友退休後轉任學校編制內職員而至退休（即B與A），聲請人呂阿福的情形則更是從國營事業人員退休後轉任公立大學教師至退休（即C與D）。這樣的差異會不會影響服公職權的涵攝，乃至是否違反法律保留、平等原則的判斷，自應詳為斟酌。 本席在釋字第七一五號解釋提出的意見書中，已對憲法第十八條的服公職權主體不以考試任官者為限，而還包括通過選舉（釋字第一五號、第四二號、第二九Ｏ號、第四六八等號解釋）或依憲法所為政治任命（釋字第三八七號解釋）者做過分析，但認為該號解釋最重大的突破，在於首度肯認在憲法明定的各種服公職管道外，還可能存在其他服公職權的主體，也就是非通過選舉、政治任命，迄今也未通過國家考試即可出任的常業軍職。意見書也從此一基本權的系譜認為服公職權可簡單定性為「人民參與國家公權力運作之權」，並與德國基本法第三十三條第二項、世界人權宣言第二十一條第二項、公民與政治權利國際公約第二十五條第三項所規定者大體同旨，其規範重心在於保障人民有平等參與統治權運作的機會，並只能依客觀、無私的標準擇優選任。沒有進一步探究的是，服公職權的主體是否還能擴張到其他與公共事務密切相關的職業，如教師、公證人或受委託執行檢驗的人員等。此一問題在現代國家的角色及其與社會的關係一變再變，公權力以各種面貌分散在不同組織和個人手上後，確實已經變得特別迫切：當人民只在一時或一事上成為國家左右手時，憲法是否也要和永久且身份上即為國家左右手的公務員同視？如果仍把公職權的主體限縮於常業文官體系的成員，忽略社會參與公共事務，以及行政趨於多元，乃至公私就某類事物為緊密合作的事實，而僅以一般的平等原則去規範人民參與此類公共事務，無疑將使憲法保障人民服公職權背後藉著具體建構人民「主動地位」（status activus）來落實主權在民原則的深意逐漸削弱。但也正因為國家與社會功能的交錯，在本屬人民自由參與的工作權領域，不能僅因活動範圍有一定的國家因素即一律轉而成為公職權規範所及，對於民間社會的自主動能反而會有不利的影響，因此儘管服公職權的主體逐漸擴散，不再過度拘泥於傳統的、形式的定義，但以德國為例，對於每一次擴張還是經過相當審慎的權衡。以承擔教育工作的教師而言，德國迄今也還不認為其屬公職（offentliches Amt）的一種（大學則因其公法人化而使作為主要成員的教授例外被認為是一種公職）。我國是不是要把教師當成一種公職，同樣需要深入的論證，不宜僅因其高度的公共性，即輕易認定──雖然無關高權行使這一點也不當然即可排除其屬公職的可能性。 |
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