大法官解釋 釋字第730號 |
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| 公佈日期：20150618 |
| 解釋爭點 |
| 學校教職員退休條例施行細則第十九條第二項規定，違憲？ |
| 二、部分不同意見書 本席對多數意見不表贊同之處，乃是對理由書第五段所通過的不受理部分。此處不受理主要是針對銓敘部九十年四月十日九Ｏ退三字第二Ｏ一Ｏ七五七號書函（下稱系爭書函），並未為確定終局裁判（臺北高等行政法院九十九年度訴字第一ＯＯ號判決）所援用，而作為不受理之理由。 然而，以該系爭書函的內容而論：「依公務人員退休法施行細則第十三條規定，且為避免政務人員、教育人員或公營事業人員退休（職）後轉任公務人員重行退休時，要求援引比照不受最高採計年資之限制，並避免對於久任公務人員其任職年資超過最高採計上限者，產生不公，工友退職再任公務人員重行退休者，其已領取工友退職金年資，仍應併計受三十五年限制」。很明顯地，本書函是以「公務人員退休法施行細則第十三條」之規定作為解釋標的，原則上不應適用在公務人員或教職員退休後，仍再任教職員的事項之上。然而，原處分的依據，以及系爭確定判決，皆引為判決之依據，故其已援用，只是屬於不當與違法的援用。 原因案件中復審決定書（九八公審決字第Ｏ三五五號），亦於理由一中明白提及：「又八十四年七月一日退輔新制實施前，工友退職轉任公務人員後，依公務人員退休法辦理退休時，其已領取工友退職金年資，仍應併計受三十五年限制，業經銓敘部九十年四月十日九Ｏ退三字第二Ｏ一Ｏ七五七號書函釋在案⋯⋯」，同樣的敘述，一字不漏地又出現在確定終局裁判的判決理由書中，作為說明原處分的合法性理由之一。顯見復審決定及系爭終局判決作成的理由，或許多端，但無疑地已將系爭函釋列為判決理由，恐係難以推辭的事實也。 這也反映出當時銓敘部將公務員退休的規定，一概適用到教職員的退休事務之上，例如，銓敘部曾行文教育部就類似的學校教職員依事務管理規則領取退休金的最高基數或百分比，也是援引公務員退休法及施行細則的規定辦理之（九十年十二月十九日銓敘部九十退三字第二Ｏ九三九四六號函；九十二年四月三十日部退三字第Ｏ九二二二三九二三八號函等，不勝其數）。 這種將公務員退休金計算的子法，用於教職員之上，顯然違反法律保留原則。然而，本號解釋多數意見卻認為終局裁判未作為判決的依據而不予受理，顯然違背事實。 其一，判決必須附具理由，行政處分亦然。本號解釋原因案件對於聲請人服務年資的計算依據，一定有所本。在受理的部分，已經明確地違反法律保留原則，並無疑義。則此些依循違憲且無母法授權的系爭規定，如何自圓其說而振振有詞地認定其法源依據，其來有自？原處分機關、復審決定及確定終局判決，有無「自創法理或法源依據」？顯然沒有。質言之，相關機關適用此函釋，早已視為理所當然，且得心應手，豈有懷疑其合憲性及摒斥不用之理乎？ 更何況，行政訴訟中法官的裁決必須附具理由，受到依法行政、法律保留及法治國家原則的嚴格拘束，法官裁判的法源依據，常以成文法規為準，此不似民事法官，在法律無明文規定時，還必須努力「尋找法源」，甚至援引法理、習慣、學說，甚至個人理念，作為判決依據，故享有甚大的「法官造法」之空間。 這種行政法院法官必須找到法源依據作為判決之本，並有詳盡說明之義務（Die Begrundungspflicht），也強制了法官必須找到「正確的法規依據」。或認為行政實務上，包括本號解釋原因案件的復審決定與終局裁判，本不應適用系爭函釋，但卻適用了，乃是屬於法官「認事用法」，並非是大法官所審查的範圍。否則大法官將之宣布失效，是否使其原本應當產生規範的事項，反而無法可依？質言之，儘管法院作成終局判決，是援引錯誤的法律或法令，亦非釋憲範圍所及。 這種見解，首先通不過釋憲的目的，乃是審查「終局判決所依據的法令」是否具有合憲的品質。因此，不管是實質或形式援用，都應列入審查的範圍。甚至，終局裁判竟然「因陋就簡」地將未規範或不充足規範的法律，擴充適用到不妥適的事項，亦可能造成牴觸法律保留原則或「規範不足」、「保護不足」的違憲後果；或是終局裁判有意或無意逃避成為違憲審查的標的，將相關函釋或行政命令，略而不引，是否即可了遂其願？答案是否定的。這也是本院大法官為了避免釋憲制度可能形成被規避與淪為具文，故自釋字第三九九號解釋以還，已經採行「重要關聯理論」（同見釋字第四四五號、第六六四號、第七Ｏ三號、第七Ｏ九號、第七一三號解釋），將確定判決所持的法律見解，儘管儘是一部分作為判決理由，或是作為駁斥的立論，也儘管未使用相同的用語，但只要有「思路上的脈絡」可尋，即可將之納入審查的範圍[10]。 故認定是否要採行重要關聯理論，權屬大法官之裁量，但為了體系正義以及「凡作為判決理由者，即應接受審查」的客觀性，本席認為應當從寬認定，以合理加大基本人權保障網的射程[11]。 因此，尤不可以法院終局裁判援引錯誤的法規，作為判決基礎，卻可以躲入「法院認事用法」的保護傘之下，而釋憲機關卻束手無策，眼睜睜目睹釋憲權的淪喪。如此一來，以後各級法院大可援引錯誤法律，來取代正確法律，但有違憲之虞的條文，反而可規避違憲審查之利。這種「認事用法說」的想法，其弊之大，是否會印證目前外界已形成強烈的呼籲：我國釋憲制度應當要增加「裁判憲法訴願」的機制，以強化保障人民權利與法治國家原則的必要性，且將釋憲範圍，至少應及於終局裁判適用法律的見解、援引法條與法規範的正確性之上、其次才推及判斷證據力的取捨，甚至及於裁量權運用是否妥適之上乎？ |
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