大法官解釋 釋字第730號 |
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| 公佈日期：20150618 |
| 解釋爭點 |
| 學校教職員退休條例施行細則第十九條第二項規定，違憲？ |
| 第一件以授權具體明確原則審查法規命令的釋字第三九四號解釋，就選擇對形式的可認知度原則上採寬鬆的認定：「若法律僅為概括授權時，固應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字；⋯⋯建築法第十五條第二項規定：『營造業之管理規則，由內政部定之』，概括授權訂定營造業管理規則。此項授權條款雖未就授權之內容與範圍為規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就營造業登記之要件、營造業及其從業人員之行為準則、主管機關之考核管理等事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範。」此一「整體推知，個別省略」的寬鬆判準，實際上幾乎解除了所有概括授權在形式上不夠明確的危機（釋字第四二六、四八Ｏ、四九七、五Ｏ六、五三八、五四七、五九三、六Ｏ六、六一二、六四三、六五一、六七六、七一Ｏ等號解釋可參）。沒能通過此一原則的審查的，大概都有特殊的原因。事實上第一件的釋字第三九四號解釋就是在形式要件通過寬鬆標準的審查後，因系爭規定可生撤銷登記證書的效果，具有行政處罰的性質，隨即又拉高了審查的標準，最後還是認定系爭規定欠缺具體明確的授權而應停止適用。其後類此者，尚有釋字第四Ｏ二、六一九、六三八等號解釋。換言之，當涉及裁罰規定時，授權條款就其授權目的、範圍及內容都要有較高的可預見性，以釋字第六三八號解釋為例：「如違反同一行政法上義務者有多數人時，其歸責方式，以按其行為情節之輕重分別處罰為原則（行政罰法第十四條第一項規定參照），若就其是否應負各平均分擔責任等歸責方式，有為不同於上開原則規定之必要者，涉及人民權利限制之程度，亦應另以法律或法律具體明確授權之法規命令為特別規定，始符合憲法第二十三條之法律保留原則。」雖無需達到釋字第五二二號解釋為刑罰所定的「自授權之法律規定中得預見其行為之可罰」，至少也要顯示立法者已有一定的規範意圖，使被規範者可以有所警惕。除了裁罰規定以外，近期的釋字第七一Ｏ號解釋又因涉及人身自由的剝奪，認為「如授權以命令定之，授權條款之明確程度應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱」，從而認定「兩岸關係條例第十八條第六項僅授權內政部訂定強制出境辦法及收容處所之設置及管理辦法，並未明確授權主管機關以前揭強制出境辦法補充規定得暫予收容之事由。前揭強制出境辦法第五條之規定未經法律明確授權，牴觸法律保留原則」。此外，如果授權法在授權的內容上不作比較具體明確的指示，因為法律整體呈現的規範狀態容易造成誤導，使被規範者反而忽略了法規命令足以影響其權益的規定的存在，這時也應例外認為授權法有升高的具體明確義務。本席在釋字第七二三號解釋所提意見，針對健保法制下的請求權消滅時效規定如何以授權具體明確原則審查，即從此一角度肯認應提高審查的標準：「如考量行政程序法第一百三十一條第一項的規定：『公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅』，除已一般性的規定了五年時效期間外，並明確規定特別時效期間應以法律規定。此處在立法解釋上自不能排除立法者仍以委任方式為之，但縱令更長或更短的時效期間得以法規命令規定，並不當然違憲，在授權的明確性上恐怕已不能再用寬鬆的標準，否則一般的時效期間明定於立法院議決的法律，該法律又明確要求特別時效期間也以法律規定，則若立法者在此委任立法，應該就有升高的授權明確性要求，否則不啻誤導查詢相關法律者，以為沒有特別的時效規定。」 本件解釋審查教職人員重行退休時年資計算的規定其授權條款是否符合具體明確原則，既無關行政處罰，也無關人身自由的剝奪，為單純財產權的保障問題，而其整體呈現的規範狀態也不至於對系爭退休金計算問題發生任何誤導，因此採一般的寬鬆標準應該無誤。惟在實際審查時，並未就作為授權基礎的學校教職員退休條例去作整體推知，認定依其整體規範目的，及規範事項，是否可認為施行細則的規定仍在可預見範圍，而非已達到一般人會認為有突襲的情形，果如此即應認定其授權尚未欠缺具體明確。由於月退休金的給付在年資採計及額度上定有上限，已見於該條例第五條的規定，立法者也已預見少數再任而有重行退休的情形，可從該條例第十四條得知，則重行退休是否合併計算年資，是否仍如非再任者受到最高年資、額度的限制，在施行細則裡作進一步規定，無論採何種決定，都不能說其授權有欠具體明確，而系爭規定已逾越授權範圍。只有當提高審查標準時，才需要逐一檢視授權法的相關條文，有無對系爭規定的內容有何具體的方向指示（應否合併，是否同受上限），以避免被規範人如僅閱讀法律而忽略施行細則，其重大法益將受到不利。如果一般寬鬆標準的操作也都要深入到這樣的程度，回頭看過去以整體推知方法去審查的解釋先例，如釋字第四八Ｏ、五四七、五九三、六一二、六四三、七一Ｏ等號解釋，不論從被規範者對法規命令內容的可預見性之低，或法規命令相關規定內容的政策含量之高，都等同或遠超過本件解釋，應該無一可以通過審查，何以這些先例都被認定未違反授權明確原則，本件解釋反而無法通過審查？就舉同樣涉及退休金規定的釋字第六四三號解釋為例吧，授權法根本通篇未提退休制度！因此若要合理說明本件解釋所採的審查方式和審查結果，只能另外論證本件解釋涉及的是和裁罰規定或人身自由保護同等的重大法益，因此才會採高標準的審查，最後也才會推出授權有欠具體明確的結論。但這樣的論證顯然十分困難，即使認為這裡涉及的不只是一般的財產利益，而與人民服公職權的保障有關，而且本席剛好在釋字第七一五號解釋的意見中也確曾表明基於主觀服公職權攸關主權在民的憲法原則，其考選資格如授權以命令訂定，授權具體明確的標準也應提高，儘管該解釋最後僅採一般標準，並認定系爭考試簡章尚未違反法律保留原則，本席仍應一貫支持提高審查標準的少數見解。只是釋字第七一五號解釋涉及的公職考試確實在憲法第十八條所保障的主觀服公職權範圍，此部分的提高標準是否意味其客觀制度性保障的部分也應以高標準審查，恐怕未必。故以此觀點來看釋字第六五八號解釋，所稱服公職權實僅為對公職人員的客觀制度性保障，無關主觀服公職權與主權在民的落實，以其重在保障財產利益的內涵能否與行政裁罰或人身自由的剝奪在法益權衡上等量齊觀，已經不無可疑，更何況本件解釋涉及的人員未必都能涵蓋於公職，也因此才會改以財產權作為審查基礎，已於第一節做過分析，此處更無理由以其涉及服公職權即主張應於審查授權具體明確原則時，一律採嚴格標準。 故本席無法認同本件解釋最後得出違反法律保留的結論，其整體論理主要還是依循釋字第六五八號解釋的先例，雖然在審查基礎上已經從服公職權改為財產權，在法律保留原則的審查上，也走出了釋字第七二三號解釋和釋字第六五八號解釋方法上的誤區，可惜最終還是沒有看到釋字第六五八號解釋在審查授權具體明確原則時選用標準的失衡，偏離了本院從釋字第三九四號解釋以來相當務實而一貫的解釋方法，因此才不能不正本清源的一次說清楚。整體而言，本院從引進授權具體明確原則到逐案實踐發展至今，不斷面臨要不要堅持形式主義的分權信仰，還是更深入體會民主憲政在此處必然要作的權衡，結果和美國處理委任立法在十九世紀初期建立的「禁止授權原則」（nondelegation doctrine）一樣，搖搖擺擺了兩百年，卻找到越來越多實際的理由否定禁止的必要，到今天為止真正被最高法院以此原則宣告授權法違憲而不用的，也只有兩個 |
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