大法官解釋 釋字第724號 |
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| 公佈日期：20140801 |
| 解釋爭點 |
| 督導各級人民團體實施辦法規定人民團體限期整理者其理監事應即停止職權，違憲？ |
| 實則本號解釋原因案件起因於，爭執系爭規定「人民團體經主管機關限期整理者，其理事、監事之職權應即停止」，是否已溢出「限期整理」的規範範疇？依人民團體法第五十八條第一項提及主管機關擁有的四種處分權中，已有「撤免職員」之權力，可否包解釋為「停止全部理、監事職權」之權力？理論上當屬肯定。故「撤免職員」既可將系爭規定的內容包括在內，惟主管機關行使上，仍應受到比例原則的拘束。 主管機關四種處分權中的「限期整理」，顯然不應包含撤免職員的「人事處分」之上，而應由人民團體獨自或在主管機關指導監督下，提出各種可行方案並進行整理工作。 系爭規定藉「限期整理」一律硬性要求「其理、監事職權一律停止」，指定由其他非具有理、監事的之會員（會員代表）中遴選五人或七人組織整理小組，並指定一人為召集人，於指定後三個月內完成整理工作。系爭規定顯然「跨界」並重複「撤免職員」之權限，形同「強制接管」，只不過非由主管機關親自接管，而透過遴選指定之會員組成整理小組進行整頓。 在此即與比例原則有所牴觸，先就妥當性而論，按人民團體違反法令或廢弛職務，而有限期整理之必要時，從「功能性」之角度觀之，應尋求最好的整頓方案，使人民團體運作能重回正軌。若現任理、監事皆循規蹈矩，未有從事讓人民團體運作失暢或違背法令之行為時，為何一定要停止其職權不可？若由具有代表性與經驗之現職理、監事在主管機關監督下妥善進行重整，會否因「熟門熟路」，更容易提出可行有效的整頓方案？亦更符合「最小侵害」的「必要性原則」。若反其事而行，依系爭規定從非現職理、監事之會員中遴選整頓小組成員，則受到主管機關垂青者，未必曾有負有執行會務之經驗、能力與聲望，豈能擔任整理大任？系爭規定「獨鐘一味」採取此藥方，豈非「治絲益棼」，反而無法達成目的。況許多人民團體運作之所以不暢，正因少數理、監事採取杯葛或其他不正當之手段所致，若因少數理、監事的違法亂紀，卻導致多數守法理、監事的去職，豈非以偏蓋全而殃及無辜？ 主管機關對人民團體違反行政法義務採取之不利處分，如具有裁罰罰性質，可否屬行政罰的範疇（註九）？。行政罰法第七條第一項之規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」亦可呼應前述守法盡責的理、監事，若無「有責性」之理由，亦不當受到主管機關處以裁罰性之不利處分。比較起本號解釋多數意見對比例原則的不聞不問，釋字第六五九號解釋，則對是否違反比例原則作出詳盡的闡釋，例如對於私立學校董事會違規處罰方面，私立學校法雖許可主管機關行使「緊急處置」之權力。惟該號解釋提及，此處置之方式「並非以解除全體董事職務為唯一之方式，尚包括停止全體董事職務可供選擇」作為主管機關之權力上實質上不違反比例原則的依據。同時更檢驗其程序，並認為配合主管機關行使此處置權力，主管機關設立「私立學校諮詢委員會」，該委員會由學者專家、私立學校代表、社會人士及有關機關代表組成，作成之決議具有公正與代表性。此外主管機關作成解除、停止或延長停止董事職務期限等處分前，必須聽從上開委員會之決議，上述程序上的設計，顯示對董事之職業自由所為之限制，並不過當而不違反比例原則。 釋字第六五九號解釋就主管機關對私立學校董事職務的處分權力，不論是實質內容與程序面，皆嚴格依照比例原則加以檢驗，以作為是否違憲的論證，其論理的周延性，實非本號解釋實所能望其項背也。 本號解釋之所以未對系爭規定明顯違反比例原則多加著墨，當係未能肯認我國人民團體法已達到過度老舊與僵硬化的程度。的確，主管機關對各級人民團體擁有整頓的「生殺大權」，包括一律讓現任理、監事「連坐停職」的規定，極為普遍，其中不乏具有明確法律授權之規範在內。例如教育會法第四十二條之規定：「教育會有違反法令、章程，逾越權限，妨害公益情事或廢弛會務者，主管機關得為左列之處分：一、警告。二、撤銷其決議。三、撤免理事、監事四、整理。五、解散。 前項第一款及第二款之處分，主管教育行政機關亦得會同主管機關為之；下級主管機關為前項第三款至第五款之處分時，應報經上級主管機關核准。 教育會受第一項第四款處分之整理辦法及受第五款處分解散後之重行組織辦法，由中央主管機關定之。」 值得注意的是，教育會法對於主管機關「整理」之相關程序，已授權由主管 機關訂定命令方式來加以規範，故依現行「教育會整理及解散重行組織辦法」（民國七十五年一月十五日發布）第一條中明白指出其授權之依據，為教育會法第四十二條之規定。同辦法第二條之內容：「教育會受主管機關整理處分者，其理事、監事之職權應即停止，由主管機關就非現任理事、監事之會員（代表）中遴選五至七人組織整理小組，並指定一人為召集人，負責整理。」則與本號解釋系爭規定如出一轍。 故由上述「教育會法」與「教育會整理及解散重行組織辦法」的內容可知，光是修補欠缺法律授權的瑕疵，並不足以掩飾系爭規定程序上與實質上牴觸比例原則的問題。 四、結論：應從速根除人民團體管理法制的落伍與戒嚴心態 一葉知秋，由本號解釋當可窺見我國人民團體法所構建的公權力監督法制，已流於僵化，存留嚴重的戒嚴心態，以致於主管機關握有不合乎比例原則的介入權限，可藉限期整理的名義，行接管人民團體之實，過度侵犯人民團體之人事自主權，也剝奪其「自主救亡圖存」的可能性。 這也肇因於人民團體法的倉促修法，以及未能跟上我國民主轉型後快速踏上法治國家大道之腳步，全盤重新翻修人民團體法制。反而抱殘守缺繼續援用殘存濃厚威權性質的管理規範，特別是由職權命令所樹立的監督權限，才引發出本號解釋的爭議。 雖然本號解釋多數意見並未檢驗主管機關的監督處分權力是否合乎比例原則，惟任何公權力只要涉及人民基本權利，都難脫比例原則之拘束。系爭規定雖「幸運」逃過此次的檢驗，然本席肯定，系爭規定日後仍將面臨比例原則的挑戰，結果當是違憲也。 本號解釋理由書第四段雖然亦提及我國現行職業團體法制有檢討必要的指示說明，誠然原因案件正是主管機關對職業團體行使之監督權限爭議，但通篇解釋文皆未提及職業團體，卻在檢討改進處方言及之，不無令人突兀之感，實則不僅職業團體，甚至整體人民團體法制都應全盤修正，依人民團體之性質，拆開來分別立法，例如制定宗教法或宗教團體法（參見釋字第五七三號解釋），此外近年來各政黨皆曾發生黨員黨籍的爭議，更突出「政黨法」專法的立法迫切性，並針對不屬「宗教與政黨團體」以外之人民團體，制定通案性質法律來加以規範。 其次本號解釋既然提及人民的結社權，也應在立法上依組成之團體具有公法人或私法人性質，來予以區分。雖然在解釋理由書第四段已提及皮毛，但並未觸及問題核心。 按憲法保障人民之結社權，保障對象應為人民組成之私法人團體。至於具有公法人性質之團體，立法機關擁有自由形塑之立法裁量空間。例如公法人性質團體中會員的「強制入會」權利，便表明「消極結社權」在此並無適用之餘地（註十）。同樣的，對於符合資格申請者，該團體亦不得拒絕入會，即必須採取「開大門」政策，例如德國政黨法即遵循此原則。此時不可實施依團體成員之喜好而決定許可入會的「關門條款」（Closed Shop） ，足見憲法保障之結社權在此會受到限制。 |
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