大法官解釋 釋字第788號 |
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| 公佈日期：2020/01/31 |
| 解釋爭點 |
| 一、依廢棄物清理法所課徵之回收清除處理費之構成要件及效果是否應以法律明定？或得授權以命令定之？ 二、廢棄物清理法第15條及其授權訂定之公告有關「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器，及應負回收、清除、處理責任之業者範圍」部分，是否違反法律保留原則及平等原則？ 三、廢棄物清理法第16條第1項中段有關責任業者所應繳納回收清除處理費之費率，未以法律明文規定，而授權中央主管機關以命令定之，是否違反法律保留原則及授權明確性原則？ 四、中央主管機關依廢棄物清理法第16條第5項之授權，公告以容器與附件之總重量為繳費計算標準，課徵回收清除處理費，是否違反憲法第7條平等保障之意旨？ 五、中央主管機關依廢棄物清理法第16條第5項之授權，公告就容器瓶身以外之附件使用PVC材質者，加重費率100%，其對責任業者財產權及營業自由之干預，是否牴觸憲法第23條比例原則？ |
| 如上所述，特別公課因須具有對課徵群體共益性之本質，故對於個別義務人而言，特別公課與稅捐同屬對國家或地方自治團體無對價性或無對待給付性之金錢給付，均屬對人民財產權之侵害，準此，其課徵要件之法律保留密度，縱難以等同稅捐，本席認其中之重要要件仍應有相當程度之國會保留。本號解釋所涉之系爭處理費，因屬環境公課，其政策目的甚或附隨之財政目的，會因社會及科技之發展而有較高之變動性，故關於費率部分，本席肯認應課徵之具體費率，固可基於法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內，以命令定之，但費率多寡究係與人民財產權受侵害之程度有重大關聯，立法者至少應於法律明文為徵收費率（額度）上限之規範，以符憲法保障人民財產權之規範意旨。理由分述如下： （一）前述四類型公課之費率，其中規費，依規費法規定，原則上是按成本作為收費之基準；受益費部分，以工程受益費為例，係於工程受益費徵收條例第2條第2項明文規定徵收數額之上限；稅捐原則上係於法律明定其徵收之稅率[5]。至於特別公課，或如本院釋字第426號解釋之空氣污染防制費，費率均授權主管機關訂定，或如上述之本院釋字第593號解釋之汽車燃料使用費，係於法律明定其徵收額度上限，或其他依目前徵收之法律，可將之定性為特別公課較無疑義者，如貿易法第21條規定之推廣貿易服務費、身心障礙者權益保障法第43條規定之差額補助費、原住民族工作權保障法第12條規定之代金等，亦皆有確定之費額規定。而此四類型公課，如上所述，依其對價性或對待給付性之有無，由強至弱依序為規費、受益費、特別公課、稅捐。是屬無對價性較強之特別公課，本於其對人民財產權係屬較強度之侵害性，則其徵收費率之法律保留密度，縱難與稅捐相同，但將之與其他同屬特別公課者予以橫向比較，由立法者於法律明文為徵收費率（額度）上限之規範，已屬較低密度之規範態樣，況徵收費率（額度）上限與具體費率，在具體操作層面係有相當大的差異度，故雖在具有較高度專業性、技術性之如系爭處理費領域，本於憲法上人民財產權保障之意旨，自有其必要性。況費率（額度）上限明定於法律，並非意謂不得修正，反因立法者得藉由法案之審議予以監督，而更符合人民財產權保障之意旨，此觀汽車燃料使用費之費率修正，亦可得其梗概。 （二）公課係涉及人民受憲法第15條保障之財產權，而其中之特別公課，就個別義務人而言，與稅捐係同屬無對待給付性之金錢給付。然稅捐係國家為支應一般性公共事務之財政需求，對一般人民所課徵之金錢給付，並以統籌統支方式辦理，而屬國家之主要財政收入來源。至於特別公課，因其群體共益性等之特質，縱作為國家之財政工具，相對於稅捐，係應有補充性原則之適用。故而特別公課之課徵應有所節制，不宜任其肥大化[6]。而系爭處理費，因課徵對象通常為營利事業，故責任業者遭課徵之系爭處理費核屬該營利事業之費用，得於年度營利事業所得稅結算申報時列報減除，進而降低該營利事業之課稅所得額，從而勢必減少國家之稅捐收入，即增加專款專用之特別公課而減少稅捐收入，形成稅捐與特別公課之緊張關係。故自國家財政工具之觀點，針對屬於補充性之特別公課，立法者於為此等公課之立法時，自應審慎，並於法律訂定其徵收費率（額度）之上限。否則反而會因實質增加人民之負擔（按，特別公課義務人因營利事業所得稅之費用列報，所減輕者是按稅率計算之金額，而非公課之全額），致有違反人民負擔平等原則之虞。 （三）如上所述，系爭處理費，依系爭規定二中段規定，係應以作為資源回收管理基金之方式予以專款專用，即應成立特種基金。惟立法機關對於特種基金之持續監督係遠不及依租稅所獲得之財政收入及其用途，是基於特別公課專款專用之本質而以特種基金方式所為之公課支出，實於國家財政預算透明度有礙。而系爭處理費，更因主管機關將其劃分為信託基金及非營業基金兩部分，而遭監察院指摘係缺乏法源依據、與預算法有關特種基金之定義有牴觸；[7]且觀108年11月6日訂定之環境保護基金收支保管及運用辦法，其係就原屬行政院環境保護署（下稱環保署）主管之「空氣污染防制基金、資源回收管理基金非營業基金部分、土壤及地下水污染整治基金、水污染防治基金、環境教育基金及溫室氣體管理基金6個基金」，於其上再設置「環境保護基金」之特種基金，[8]並於該辦法第9條規定：「本基金下設各基金之資金，得於各基金間以計息方式互相融通。」更令人不得不對因徵收系爭處理費而應專款專用之基金使用，是否合於法律規定，有所憂心！尤其特別公課本是憑藉群體共益性，而得通過人民負擔平等原則之檢視。而於群體共益性即公課用途之檢驗上，立法機關對特別公課所得之作為，既遠不及針對租稅收入之支出，是於立法為特別公課之課徵時，特別是具高度專業性及技術性領域，既因不宜或難以為具體費率之規範，則基於憲法權力分立之規範本旨，反更應在法律為其徵收費率（額度）上限之規定。 本院解釋中，最早就解釋客體明白定性屬特別公課者，應為釋字第426號解釋，而本號解釋與該號解釋標的之法律雖均同無費率（額度）上限之規範，然本院釋字第426號解釋係作成於86年5月9日，迄今已超過20年。而就系爭處理費之立法體系觀之，關於特別公課相關要件之法律保留密度，固已較本院釋字第426號解釋作成時，該號解釋之解釋客體（空氣物染防制費）的相關規範態樣，有諸多進步。然本席仍認為以現今國內對特別公課、相關環境保護之理論與實踐經驗及精算等專業領域之發展，於如系爭處理費之專業及技術領域，訂定符合法律規範目的之費率（額度）上限，於技術上應非不能，遑論此舉於整體特別公課之課徵領域所具有之正面意義。本席關於費率（額度）上限之法律保留密度意見，雖未為本號解釋之多數意見所採取，但仍提出上述不同意見，期待在日漸蓬勃之特別公課立法領域，能有多一番之思考。 |
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