大法官解釋 釋字第788號 |
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| 公佈日期：2020/01/31 |
| 解釋爭點 |
| 一、依廢棄物清理法所課徵之回收清除處理費之構成要件及效果是否應以法律明定？或得授權以命令定之？ 二、廢棄物清理法第15條及其授權訂定之公告有關「應由製造、輸入業者負責回收、清除、處理之物品或其容器，及應負回收、清除、處理責任之業者範圍」部分，是否違反法律保留原則及平等原則？ 三、廢棄物清理法第16條第1項中段有關責任業者所應繳納回收清除處理費之費率，未以法律明文規定，而授權中央主管機關以命令定之，是否違反法律保留原則及授權明確性原則？ 四、中央主管機關依廢棄物清理法第16條第5項之授權，公告以容器與附件之總重量為繳費計算標準，課徵回收清除處理費，是否違反憲法第7條平等保障之意旨？ 五、中央主管機關依廢棄物清理法第16條第5項之授權，公告就容器瓶身以外之附件使用PVC材質者，加重費率100%，其對責任業者財產權及營業自由之干預，是否牴觸憲法第23條比例原則？ |
| （二）資源回收管理基金管理會沒有權責禁用或限用有嚴重污染之虞之物質，包括PVC材質容器商品之容器或其附件： 1、成立資源回收管理基金係廢棄物清理法第16條第1項所明定，回收清除處理費之收取含其費率之訂定等為基金運作下之產物。而該資源回收管理基金之主事者即資源回收管理基金管理會自承：「禁限用並非本會權責」。[10] 2、我國迄未禁限用PVC材質，而經查歐盟亦未禁用PVC。[11] 3、廢棄物清理法顧名思義係為清理廢棄物而設；而系爭基金所由設之前提為業者得使用PVC容器或其附件（由廢棄物清理法第15條規定，可知之），而且廢棄物清理法本身亦係以食用、使用後之廢棄物回收清除處理為目的而立法，不是以禁用或限用特定材質為其立法目（如禁用或限用原則上即應無廢棄物回收問題）。因此，禁用或限用特定材質（如PVC）自非資源回收管理基金管理會之權責。 4、除本件解釋理由書第7段肯定系爭廢棄物清理法第15條、第16條、第17條等規定，其目的係經由對特定性質之一般廢棄物，課徵金錢上負擔，建立特別之回收清除處理體系，並促進資源回收再利用，以保護環境及生態外，另由廢棄物清理法85年、86年修法過程中，李應元立法委員曾提案擬在廢棄物清理法中增訂「對於有嚴重污染之虞者，中央主管機關得予以公告禁用或限制製造、輸入、販賣。」[12]但未獲立法通過，亦可知禁用、限用有嚴重污染之虞物質尚非廢棄物清理法主管機關之權責。 （三）課徵人民費用涉及人民受憲法第15條保障之財產權，「寓禁於徵」更進一步涉及人民受憲法保障之營業自由，廢棄物清理法中未許主管機關得禁限用PVC，而資源回收管理基金管理會竟為達禁限用PVC之目的，而「寓禁於徵」，逸脫PVC回收清除處理成本（每公斤18.5元），調升至每公斤87元，甚至對PVC瓶身及瓶蓋亦含PVC材質者，再加倍課徵後為174元，顯然超越廢棄物清理法尤其第15條之目的，自與法律保留原顯然有違，至少應認為不符授權明確性原則。 （四）又PVC用在容器非常少，[13]以鉅額提高含PVC材質之容器或附件廢棄物，作為禁限用PVC物質目的之手段，其合宜性也顯然有疑，故與比例原則也有違背。 三、主管機關以命令指定容器商品業者為應繳費之唯一責任業者，暨提高費率部分，亦有違反法律保留原則、授權明確性原則、比例原則及平等原則之嫌。 （一）以命令指定容器商品業者（如本件聲請人）為應繳費之唯一責任業者部分： 1、依廢棄物清理法第15條規定，係將相關業者區分為物品或其包裝、容器應負責回收、清除處理業者及只負責回收、清除（不負責處理）之販賣業者兩大類。其中販賣業者不在廢棄物清理法第15條第2項之責任業者範圍，因此也應不在應繳費責任業者範圍。 2、所出售之商品本身非屬廢棄物清理法第15條所指特定性質之一般廢棄物，且並非其商品所使用之包裝、容器之製造、輸入或其原料之製造、輸入者（如本件聲請人）究係中央主管機關稱之為該條所指物品或其包裝、容器應負責回收、清除、處理業者，或僅係販賣業者？ 依據77年廢棄物清理法部分條文修正時之立法資料[14]可知：依立法原意，如聲請人者應只是販賣業者而已。 3、再由77年修正廢棄物清理法第10條之1（即現行之第15條）之修正條文對照表立法說明[15]亦可知：廢棄物清理法第15條之前身即77年時第10條之1所稱商品或其包裝、容器之製造、輸入者分別對應為商品（如水銀電池之輸入者等），包裝、容器（如保特瓶）之製造者等，至於如聲請人者則不在立法說明所示範圍。因此，退步言之，聲請人縱非販賣業者而已，但由憲法保障人民財產權之觀點，由法律授權明確性出發，可否將如聲請人者納入廢棄物清理法第15條之責任業者範圍，亦顯然有疑。 4、更何況責任業者不等於應繳費責任業者，尤其由主管機關所稱「寓禁於徵」觀點，不但費率應從製造源頭管理、徵收，較能達成目的；[16]而且主管機關亦自承PVC原料生產業者所產出之PVC原料，使用在目前公告應回收容器項目比率很低（經評估不到10%）。[17]因此，系爭命令無法達到禁用PVC之目的。 5、綜上，中央主管機關以命令指定容器商品業者為應繳費之唯一責任業者，與法律保留原則、授權明確性原則及比例原則亦有違背之嫌。 6、又單就PVC瓶身與瓶蓋墊片含PVC材質者，竟按PVC每公斤87元之2倍計算回收清除處理費部分言，其違反比例原則最為明顯。 （二）以命令提高商品或其包裝、容器（含附件）含PVC材質者之回收清除處理費率部分： 1、如前所述，如聲請人者是否得被納入為應繳費責任業者已非無疑； 2、退而言之，縱中央主管機關得權宜就數責任業者中為選擇，但既係權宜選擇，且已因其選擇而致其中部分業者受財產上不利益，而有差別待遇之情形，則關於因此而生相關業者間之平等權保障，自應受較嚴格之審查。然主管機關之命令致生如附件5之「不等者等之」情事，各該命令自亦已違反平等原則矣！ 四、本件所涉及者為資源回收管理基金，此一基金之目的為何，是本件關鍵。環境生態維護是廣泛的概念，可否據為資源回收管理基金之直接目的？應該不能。因為廢棄物清理法不是環境生態的基本法，只是維護環境生態的相關法律之一小部分而已。且由該法第1條僅稱「為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，特制定本法」，暨該法之核心即資源回收管理基金之相關法令如資源回收管理基金信託部分收支保管及運用辦法第1條稱「為推動垃圾減量、資源回收工作，並達到資源永續利用之目標」等，均可知：環境生態維護非廢棄物清理法或依該法設立之資源回收管理基金之直接目的。本件解釋理由書由環境生態維護出發，認系爭法律、命令均合憲，似非妥當；尤其是未否定「寓禁於徵」部分，其解釋可能之輻射效應尤令人擔憂。 |
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