大法官解釋 釋字第751號 |
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| 公佈日期：2017/07/21 |
| 解釋爭點 |
| 一、行政罰法第26條第2項規定命應履行負擔之緩起訴處分確定後，得再處罰鍰，是否違憲？同法第45條第3項得扣抵負擔之規定適用於100年行政罰法修正前尚未裁處之事件，是否牴觸法律不溯及既往原則及信賴保護原則？ 二、經緩起訴處分確定者，是否有95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項之適用？ |
| （3）況且，緩起訴既為刑事訴訟法明定之制度，且緩起訴處分確定者，等同於法律上認定被告有犯罪之事實，且緩起訴如附有應遵守或履行之事項，並經被告完全遵守或履行者，更等同於法律上已命被告承擔應負之刑事責任。又，緩起訴處分期滿未經撤銷者，有實質之確定力，非有刑事訴訟法第260條規定之情事，不得再行起訴[11]，亦即有禁止再訴之效力[12]。此時之已確定緩起訴處分，與確定之有罪判決相較，在效果上，並無關鍵之不同，僅在程序上，緩起訴處分乃檢察官所作，而判決乃法官所作而已。就此程序之差異，其實可以在承認緩起訴制度合憲之前提下，並本於緩起訴亦具有適度減輕法官負擔之立法宗旨，而解為：緩起訴制度，乃憲法基於法治國精神，就刑事訴訟法第253條之1所定之輕微案件，將憲法第8條第1項所定法院（法官）依法定程序審問及處罰人民之權限，委由檢察官行使，故將檢察官依法定程序所為之確定緩起訴處分等同於法官所為之確定裁判，並不違反憲法第8條第1項規定。 5.緩起訴處分所命負擔評價不足之憂慮 本解釋認定100年11月8日修正之行政罰法第26條第2項規定合憲，真正理由，其實在於憂慮對同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定之同一行為，如僅課以緩起訴所命應履行之負擔，將有評價不足之情形，亦即可能因緩起訴處分而「輕放違反行政法之重犯」。本件聲請案原因案件中之逃漏稅捐案，即屬此情形。在該等案件中，稅捐機關對漏稅行為人裁處之罰緩，多為緩起訴處分所命漏稅行為人應支付政府機關或其他公益團體金額之十數倍，甚至數十倍。 有鑒於此，本解釋遂稱：「緩起訴處分⋯⋯所附之應履行負擔，雖具有類似處罰之不利益效果，但⋯⋯如逕予排除罰鍰之裁處，對應科處罰鍰之違法行為之評價即有所不足，為重建法治秩序與促進公共利益，得依違反行政法上義務規定另裁處罰鍰，俾對行為人之一行為進行充分評價。」（本解釋理由書第19段） 本解釋用心良苦，不言可喻。然而，為貫徹行政罰法第26條第1項規定「刑罰優先行政罰」及「一行為不受同種類重複處罰」之意旨，該法特設第32條規定：「（第1項）一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，應將涉及刑事部分移送該管司法機關。（第2項）前項移送案件，司法機關就刑事案件為不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑、撤銷緩刑之裁判確定，或撤銷緩起訴處分後經判決有罪確定者，應通知原移送之行政機關。（第3項）前二項移送案件及業務聯繫之辦法，由行政院會同司法院定之。」 依此規定，行政機關處理違反行政法上義務之案件時，如發現該案件行為人同時涉及觸犯刑事法律，即應暫緩作成行政罰，並將涉及刑事部分移送司法機關。此在違反稅法案件及違反其他行政法上義務規定之案件，皆無不同。 因此，為避免所謂「緩起訴評價不足」而「輕放違反行政法重犯」之情形，關鍵應在於行政機關與檢察機關確實做好業務聯繫，檢察官於作成緩起訴處分時，亦應妥適全盤評價；而非先放任行政機關與檢察機關各行其是，再以令人民先受緩起訴處分，續受行政裁罰，為補救國家機關聯繫疏漏之手段。 貳、關於行政罰法第45條第3項部分 如上所述，94年2月5日公布，次年2月5日施行之行政罰法第26條第2項規定，並未將緩起訴納入，故依當時之法律，人民，尤其不熟悉法律之人民，應可信賴如受緩起訴處分，並遵守或履行該緩起訴處分所命事項後，即為「事情了結」。此在檢察官使被告同意或接受緩起訴處分時，未告知被告可能尚須接受行政罰裁處之情形，更有可能。 準此，100年11月8日修正之行政罰法第45條第3項規定，看似因溯及發生以緩起訴處分所命之負擔扣抵行政罰鍰之效力，而為有利於人民，但卻以100年11月8日修正之行政罰法第26條第2項亦連同溯及既往為前提；而此前提，與前述人民之信賴，顯然不無違背。本解釋就此，並未提出充分理由，即遽認該第45條第3項規定未牴觸法律不溯及既往及信賴保護原則（本解釋理由書第15段及第16段），實難贊同。 參、關於95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項是否包含緩起訴處分部分 就此部分，本解釋再度僅以「應履行之負擔既僅具有類似處罰之不利益效果，並非刑罰」為由，而將95年2月5日施行之行政罰法第26條第2項，解釋上可包含緩起訴處分在內（本解釋理由書第22段）。其理由為本席無法贊同，已如前述，無須複贅。 肆、結論 本解釋一方面稱：「緩起訴處分之本質，係法律授權檢察官為終結偵查所為之處分，其作用並非確認刑罰權之存在」、「（緩起訴處分所命）應履行之負擔，並非刑法所定之刑罰種類，⋯⋯，性質上究非審判機關依刑事審判程序對被告所科處之刑罰。」他方面又稱：「惟應履行之負擔，課予被告配合為一定之財產給付或勞務給付，致其財產或人身自由將受拘束，對人民而言，均屬對其基本權之限制，具有類似處罰之不利益效果。從而國家對於人民一行為先後課以應履行之負擔及行政法之罰鍰，其對人民基本權造成不利益之整體效果，亦不應過度，以符比例原則之要求。」 由是可見，本解釋深深困擾於如何合理解釋行政罰法第26條規定，始能在同一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定時，既保障人民財產權，不因同一行為而受重複處罰，以貫徹行政罰法第26條第1項之立法意旨，又避免該行為僅受不符評價之低度刑罰而脫逸應有之高度行政罰，以實踐行政罰法第26條第2項之立法目的。 為解決前述困境，本解釋選擇僅以附經被告同意而命應遵守或履行事項之緩起訴處分為解釋客體，置其餘情形之緩起訴處分於不問。就此而論，本解釋所採之方法論，已不無可議。 此外，本解釋又刻意避免採用「一行為不二罰原則」作為審查標準，而指稱系爭行政罰法26條第2項規定「不涉及一行為二罰之問題」，並論斷該規定「並未違反比例原則」（本解釋理由書第12段），但卻未提出為何不涉及一行為二罰之具體理由，亦未實質運用比例原則審查前開規定。此種論證方式，無異於先下結論再找理由，不僅有欠妥適，更屬遠離人民感受，實待商榷。 |
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