大法官解釋 釋字第747號 |
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| 公佈日期：20170317 |
| 解釋爭點 |
| 土地所有權人因公路穿越地下，至逾越其社會責任所應忍受範圍，得否請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權？ |
| 解釋意見書 |
| 解釋不同意見書： 大法官 黃璽君 提出 本號解釋多數意見認本件聲請解釋案，應予受理，並擴張本件釋憲審理範圍，將未經聲請人主張且本案確定終局判決未予適用之法規，即土地徵收條例第57條第1項納入本件聲請解釋案之審理範圍；且認依憲法第15條財產權之保障規定，應賦予人民就實際穿越其土地形成既成侵害時，主動請求徵收之憲法上權利，本席尚難贊同，爰提不同意見如後： 一、本件應不受理 大法官依憲法第78條、第173條及第177條規定，雖有解釋憲法（或審理憲法爭議、疑義）以及宣告規範違憲之權限，但程序具體內容為何，仍須下位規範（法律、命令）形塑，是解決憲法爭議、疑義之程序，當受司法院大法官審理案件法（下稱大審法）拘束。按人民聲請解釋憲法，應依大審法第5條第1項第2款規定「人民於其憲法上所保障之權利遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者」，始得為之，對未侵害其權利或未被確定終局裁判所適用之法令，不得聲請釋憲。惟釋憲實務上，以我國大法官釋憲制度同時具有維護客觀憲政秩序目的，常擴大解釋範圍，將具有相關聯且必要（重要關聯性）之法條內容納入，而不限於聲請意旨所述或確定終局裁判所適用者為限。此擴大解釋範圍，宜審慎為之，以免害及司法之被動性。 本號解釋援引本院釋字第737號解釋：「如非將聲請解釋以外之其他規定納入解釋，無法整體評價聲請意旨者，自應認該其他規定為相關聯且必要，而得將其納為解釋客體。」認本件聲請人雖僅主張確定終局判決所適用之中華民國89年2月2日制定公布之土地徵收條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地⋯⋯前，應先與所有人協議價購或以其他方式取得；所有人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收」（101年1月4日修正之同條第1項主要意旨相同，下稱系爭規定一）有牴觸憲法疑義。然因土地徵收條例第57條第1項規定：「需用土地人因興辦第3條規定之事業，需穿越私有土地之上空或地下，得就需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準用徵收規定取得地上權。⋯⋯」（下稱系爭規定二）對需用土地人因興辦該條例第3條規定之事業而有穿越私有土地之上空或地下之情形，設有徵收地上權之相關規定，故應將系爭規定二納為整體評價之對象。 惟查本院釋字第737號解釋係因該案聲請人雖主張犯罪嫌疑人及其辯護人之閱卷權，然其憲法疑義之本質為犯罪嫌疑人及其辯護人於偵查中之羈押審查程序是否有權以閱卷或其他方式獲知聲請羈押所依據之具體理由、證據資料，以有效行使防禦權，並避免犯罪嫌疑人人身自由遭不法侵害。而刑事訴訟法第33條第1項閱卷規定、同法第101條第3項有關告知被告及其辯護人羈押原因事實規定，均與獲知上開資料等有關，須併納入審查，始能整體評價犯罪嫌疑人及其辯護人獲知聲請羈押所依據之具體理由、證據資料是否足以使其有效行使防禦權。而本件聲請解釋之系爭規定一係關於使用土地之土地所有權徵收規定，系爭規定二係關於穿越土地之地上權徵收規定，兩者規範範圍不同，並無須合併觀察始能判斷是否合憲，且在原因案件，聲請人係依系爭規定一請求徵收土地所有權，並非請求徵收地上權，難謂兩規定具相關聯且必要（重要關聯性），系爭規定二不應併入審查。依憲法第15條財產權保障規定，人民固有對抗國家之防禦權限，但無主動請求徵收之憲法上權利。國家欲使用人民土地，須依法徵收給予補償後，方得合法使用。如未予徵收補償逕行使用，乃違法使用，人民無容忍義務，應主張結果除去請求權或請求國家賠償等，但仍非得請求徵收，詳如後述。系爭規定一、二係規範需用土地人之徵收補償行為，人民既無主動請求徵收之憲法上權利，其土地所有權等受違法侵害復另有救濟途徑，本件顯無解釋之必要，應不受理。 二、人民並無主動請求徵收之憲法上權利 按憲法第15條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴，迭逕本院解釋在案。其保障核心包含「存續保障」及「支配自由保障」。前者在確保既有財產之存續狀態不會改變，以權利存續狀態之繼續維持為保護內涵；後者係確保在既有財產狀態下之使用、收益及處分之自由。 憲法所保障之財產權，不僅是基本權，亦是一種「制度性保障」，立法者得合憲地形成私有財產制度，而在合憲法律下，人民合法取得受保障之具體財產權，有對抗國家之防禦權限。國家為增進公共利益，固得以法律或法律明確授權之法規命令對於人民之財產權予以限制，惟「國家依法行使公權力致人民之財產權遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應給予合理補償」（本院釋字第440號解釋參照）。 經過本院釋字第336號、第400號、第440號、第564號釋憲實務發展，基於財產權之憲法保障，損失補償之原因有二類型：一是國家因公用或其他公益目的之必要，依法剝奪人民財產權，而形成特別犧牲之公用或公益徵收；一是國家公權力對人民財產之限制，雖未達權利剝奪之程度，但已逾越社會責任所應忍受之範圍，構成特別犧牲，而形成應予補償之財產權限制。二者皆是基於公益之必要，以「特別犧牲」為補償要素，前者著重財產權之剝奪，後者係指財產權剝奪以外之限制。而無論是徵收或是應予補償之財產限制，皆以法律有補償之明文規定為必要，詳言之，立法者是在形成財產權之內涵，或限制財產權，抑或徵收，應依從立法者之意志。當立法者意在形成財產權之社會義務，故法律無補償規定時，即使因已逾社會義務構成特別犧牲而違憲，人民僅能主張該當法律違憲，以除去侵害，亦不得請求補償。我國憲法雖未如德國基本法明定徵收制度，亦未如日本憲法為了調和財產權不可侵害之原則與私有財產權具有社會性之原則，明文設定補償制度[1]，但經由學說與司法院大法官解釋的演進，已大致形成上述損失補償體系。至於公權力行為對人民造成之損失屬於財產權社會義務之範圍者，人民即應忍受，不生補償之問題。 特別犧牲係指國家為公共利益行使特定公權力，並非一般性，針對一般人產生同樣影響或限制，而是針對某些特定人，逾其社會責任所應忍受之範圍而課予不平等之負擔，使其必須忍受特別損失，基於平等原則，其損失應以租稅方式分配給全國人民分擔。日本通說亦認為，損失補償制度係藉著將基於對私有財產施加適法公權力行使而生之特別偶然之損失（犧牲）轉嫁於全體負擔，以實現正義與公平原則、平等原則之法技術手段[2]。 |
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