大法官解釋 釋字第742號 |
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| 公佈日期： |
| 解釋爭點 |
| 都市計畫定期通盤檢討變更，如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，得否其就該部分提起訴願或行政訴訟？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書: 大法官 蔡明誠 提出 大法官 陳碧玉 加入 大法官 張瓊文 加入 本件解釋為對都市計畫擬定計畫機關依都市計畫法第二十六條規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫為必要之變更，解釋為法規性質，並非行政處分，惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟之救濟機會，並諭知立法者二年內增訂相關規定，其解釋意旨，其用意可資贊同。惟對於都市計畫之訂定與變更之法律性質，及抽象規範審查作為行政訴訟類型之可行性，仍有進一步釐清之必要，爰提出部分協同意見書如下： 一、都市計畫之概念及類型 都市計畫法制定之目的，係為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展（都市計畫法第一條規定參照）。都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力。（本院釋字第五一三號解釋參照）都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、 交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃，且應依據現在及既往情況，並預計二十五年內之發展情形訂定之。（都市計畫法第三條及第五條參照）又依都市計畫法規定所舉辦之公共設施、新市區建設、舊市區更新等實質建設之事業（都市計畫法第七條第三款參照），如獲准投資辦理上開都市計畫事業，該事業之私人或團體在事業上有必要時，得適用第二十九條之規定。[1]（都市計畫法第三十一條參照） 都市計畫中之主要計畫，係為促進有計畫之均衡發展所擬定的指導計畫，作為擬定細部計畫之準則，性質上具指導性、綜合性、長期性、全盤性，其比例尺不得小於一萬分之一；實施進度以五年為一期，最長不得超過二十五年。（都市計畫法第十五條第二項參照）細部計畫，係為主要計畫範圍內全部一部分地區作更詳細的計畫，性質上具執行性、具體性、中短期性、局部性，細部計畫圖比例尺不得小於一千二百分之一。（都市計畫法第二十二條第二項參照）都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更，但應定期通盤檢討，作必要之變更（都市計畫法第二十六條參照），或因遭受重大事變或配合興建重大設施等情事，得進行個案變更。（都市計畫法第二十七條參照） 有關都市計畫之訂定或變更，因都市建設計畫或發展之必要，往往涉及私有土地之徵收，如欲使私有土地權益之相關人特別犧牲，自應符合公益性與必要性，在進行利益衡量時，應兼顧公益（公共福祉）與私益之均衡，有稱此屬於「附有均衡補償義務之特別犧牲」（mit einem ausgleichspflichtigen Sonderopfer）。如比較德國建設法規定，於都市建設及其他土地相關法律中，若規定財產權（所有權等）之內容及限制，稱為拘束性的規劃行為。規範性質之規劃行為，在個案情形，或作為都市建設徵收之基礎，可能發生補償義務。此時制定之法律就通案或個案所規定財產權之內容或限制，如法律中未發現違反憲法之瑕疵，則不賦予其憲法上請求權基礎。[2]如在干預或限制人民憲法上所保障財產權之法規有憲法上瑕疵之虞，則就相關法規進行違憲審查，即有其必要。 二、都市計畫之訂定及變更之法律性質 都市計畫之訂定或變更，係屬一種對外發生法律效果之行政行為，惟如何定其法律性質，宜先從行政處分與法令規定（法規命令或行政規則等）之概念及類型特徵認定之。依行政程序法第九十二條第一項規定，將行政處分定義為行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。同條第二項採納一般行政處分之類型，規定上開決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分（Allgemeinverfügung）。同法第一百五十條第一項規定，所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。同法第一百五十九條規定行政規則之定義，如非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定，為機關內部秩序及運作之規範，係為行政規則。以上關於行政處分、法規命令及行政規則概念及分類之論述，在我國已無太大爭議。 茲參考德國行政程序法[3]相關文獻圖示如下，以利理解:[4]  關於都市計畫之訂定或變更之法律定性，除本院釋字第一五六號解釋、最高行政法院及高等行政法院判決之實務見解外，學說上，有參考德國建設法（Baugesetzbuch; BauGB）立法例，將都市計畫之建設計畫（Bebauungsplan） （有比照我國都市計畫法用語，譯為細部計畫），定性為自治規章（Satzung;有譯為規章或自治規則）[8]，其認為都市計畫（主要計畫及細部計畫）之擬定、發布、變更，本質上皆屬抽象性之規範行為，而非特定性（個別性）之具體處分行為（行政處分）。[9]有認為主要計畫係地方自治團體所訂定之自治規則（地方制度法第二十七條），細部計畫非屬於法規性質，而係行政處分。[10]有認為都市計畫之主要計畫或細部計畫，無論新訂定、通盤檢討變更或個案變更、擴大或修正，均為行政處分（一般處分。[11]由上可見，我國學說約略有法規說、行政處分說及「法規與行政處分」折衷說。本件解釋雖以法規說定性，然另舉出例外情形，予以行政救濟之機會，此又似採取折衷說之見解。 綜上，都市計畫一經公告確定後即生對外之效力，其法律性質究係法令性質，抑係行政處分，因我國學者所持立場與觀點差異及社會變遷，有基於權利有效保障或有權利即有救濟之精神，認其宜解為行政處分，使權益相關人得以救濟。有參考外國立法例，認宜解為法規性質，亦有認宜針對個案情形，是否個案變更或案件內容等因素，分別認定其是否為行政處分。實務上法院判決見解亦不盡一致，多數見解，受本院釋字第一五六號解釋之影響，傾向將都市計畫定期通盤檢討對原計畫之必要變更，解釋為法規性質，並非行政處分，至個案變更則解為行政處分。 都市計畫之法律性質，因立論之不同而異其見解，固屬仁智之見，有時難分軒輊，宜予尊重。惟探究都市計畫之內容，係就一定地區內之土地使用進行指導性、綜合性、長期性及全盤性之規劃，其擬定之事項，雖涉及一定地區之土地，但其坐落之精確位置及面積範圍之細節，尚未完全明確，因此其計畫內容所表明之事項，尚不能認其已全部具體且特定，性質上可能仍處於抽象且一般的，或有時雖具體但其受規範之人仍處於未特定之狀態。至都市計畫中之細部計畫，係以主要計畫為準則（都市計畫法第六條第一款），其表明事項所涉及土地之座落位置及面積範圍已相當明確，屬於何者之土地已具體或特定或可得特定，其性質上具執行性、具體性、中短期性及局部性，此時可能提升至具體的一般性（甚至達到個別或特定、可得特定之狀態，此情形不論新訂或變更（包括擴大或修正）是否仍認為屬法規性質，抑或改認定為行政處分（一般處分），的確較有爭議。 |
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