大法官解釋 釋字第742號 |
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| 公佈日期： |
| 解釋爭點 |
| 都市計畫定期通盤檢討變更，如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，得否其就該部分提起訴願或行政訴訟？ |
| 二、我國引進都市計畫法規範審查之必要性 本件多數意見要求立法機關應儘速立法，使因都市計畫之訂定而權利受侵害之人民，可直接對其提起訴訟請求救濟，顯係參考前揭德國行政法院法之制度設計。然德國此一制度設計乃出自立法政策之考量，本件解釋多數意見則是為求人民之財產權及訴訟權獲得及時、有效、完整之保障，而課予立法者此項立法義務，形同將都市計畫之救濟，賦予憲法位階，跨了那麼大一步，有無逾越釋憲者角色，即不免啟人疑竇。難道立法者不設置針對都市計畫本身的規範審查訴訟類型，就必然導致違憲？本席雖贊同多數意見為貫徹憲法保障人民財產權及訴訟權之用心良苦，仍認釋憲者與立法者兩者界限應謹慎拿捏，唯有當釋憲者立於既有法規範秩序的現狀，認都市計畫之事後救濟，確實無法及時、有效、完整保障人民憲法權利，方可透過解釋適度擴張既有救濟制度之範圍。基於下列三點考量，本席認為多數意見看法仍可以勉強支持： 1. 我國都市計畫制度之特殊性 查我國之都市計畫，無論是主要計畫或細部計畫，或其定期通盤檢討之變更，均係對外發布，具有外部效力。對照德國建設法中之都市計畫，區分為土地使用計畫(Flaechenutzungsplan，類似我國主要計畫)，及建設計畫(Bebauungsplan，類似我國細部計畫)。前者屬行政機關內部作業，僅具指引功能，不具對外效力；後者則對外發布，且為自治法規(Satzung)，得為德國行政法院法第四十七條第一項規範審查訴訟之客體，故德國之情形實與我國不甚相同。 其次，我國無論主要計畫、細部計畫或其定期通盤檢討，甚至計畫確定後所為之具體行政處分，其內容不乏具高度重疊性者，且多於主要計畫即內含具體、特定之項目，後續細部計畫、定期通盤檢討甚至具體行政處分，其內容增減不多。換言之，我國制度下，往往從細部計畫，乃至主要計畫即可確定其具體內涵，進而確定受影響之人事物，然而，受影響之人民卻無法在已實際產生規制作用之都市計畫階段即啟動救濟，仍須遲於後續階段取得個別處分後，都市計畫方有透過附帶審查獲得救濟之可能。況且，在許多情形，人民如認為已公告之都市計畫違法侵害其權益，尚須由其「主動衝撞」體制，或刻意提出明知會遭駁回之申請，以取得否准之行政處分，或刻意「違法」，取得遭取締之行政處分，再據以開啟爭訟之流程，期盼法院能「附帶審查」該違法之都市計畫。誠則，此種須刻意違法以求救濟之程序，對一般人民而言，或已課予過高之義務及程序負擔，更無法及時使其受損之權益獲得適當之救濟，與憲法要求及時、有效且完整之訴訟權與財產權保障，恐屬有間。 因此，雖然德國基於訴訟經濟考量，為避免同一計畫之不同處分屢遭挑戰，例外賦予法院為規範審查之權限，故學者認為創造規範審查制度並非憲法誡命，然本號解釋多數意見則持不同見解，立基於財產權與訴訟權之及時、有效、完整保障，主張立法者有增訂針對都市計畫之救濟管道的憲法義務。有鑑於立法者本來就有憲法義務建構制度，提供人民「確實」之司法救濟途徑，且都市計畫雖為法規，然其內容於我國制度下，已明顯可能對特定人民權益造成重大影響，與其他法規相較，不僅受影響之人民的範圍若非已臻特定，就是可得特定，且所構成權利的侵害若非直接，就是可以預期，而具備特殊性，故多數意見主張，立法者具備憲法義務使人民得對之提起救濟，方符合憲法保障人民權利之意旨，本席認為，尚非全然不妥。至於提起訴訟之要件、訴訟結果又與後續行政行為爭訟有如何之關係等救濟制度設計，以實踐本號解釋所稱及時、有效、完整之財產權與訴訟權保障，仍屬立法裁量之範疇。 2. 都市計畫亦為可提起行政訴訟之公法爭議 其次，我國行政訴訟法第二條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」都市計畫既然屬公法上之爭議，於都市計畫法並無明確規定下，依據行政訴訟法第二條規定，自得依該法提起行政訴訟。惟同法第三條規定：「前條所稱之行政訴訟，指撤銷訴訟、確認訴訟及給付訴訟。」亦即對於都市計畫，其法規性質既非行政處分，自無法依據同法第四條規定提起撤銷訴訟；至於是否得依據同法第六條及第八條提起確認或給付訴訟，由於法無明文，於適用各該條文之具體要件上仍有爭議，亦將導致都市計畫業已影響、限制或侵害特定人或可得確定多數人之權益，卻於我國現行訴訟制度下無法向法院提起訴訟請求救濟，確與憲法保障訴訟權之有權利即有救濟之原則[8]相牴觸。因此，本於行政訴訟法第二條之意旨，多數意見針對都市計畫事件，賦予立法者於同法第三條增訂相對應之訴訟類型，藉以提供人民提起行政訴訟之明確依據，尚非過度逾越釋憲者之角色。 3. 都市計畫法規審查可確保財產權之存續保障 |
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