大法官解釋 釋字第742號 |
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| 公佈日期： |
| 解釋爭點 |
| 都市計畫定期通盤檢討變更，如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，得否其就該部分提起訴願或行政訴訟？ |
| 二、定期通盤檢討變更與個案變更之異同 現行都市計畫法第二十六條第一項規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」第二十七條第一項規定：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。二、為避免重大災害之發生時。三、為適應國防或經濟發展之需要時。四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。」論者通常稱前者為「定期通盤檢討變更」，後者為「個案變更」。實務界更且引用司法院釋字第一五六號解釋，認定定期通盤檢討變更係法規命令，非行政爭訟之對象，唯有個案變更方屬行政處分，人民不服時可以提起訴願、行政訴訟。這種對比過於形式化，且有誤導作用，恐非妥適。 首先，都市計畫法第二十六條第一項與第二十七條第一項規定之差異，主要在於計畫變更之事由與時機，而非「通盤」或「個案」。參照各該規定用語，前者稱為定期通盤檢討變更，尚屬允當；而後者無寧以「迅行變更」名之為宜。試想，遇有「因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞」之情事時，依據都市計畫法第二十七條第一項第一款規定，應視實際情況迅速進行都市計畫之變更。若災變十分重大，受影響之區域廣袤，損壞情況極端嚴重，則都市計畫之變更幅度必然極大，甚至遠逾一般定期通盤檢討變更之程度，這種情形絕非個案變更概念所能承載。反之，依實際需要，定期通盤檢討變更之幅度或大或小，個別項目亦不排除具有行政處分之可能。如本號解釋之原因案件，所涉個別項目之內容相當具體，位置、地號及變更情形皆有明定，顯然具備行政處分之性質，稱之為定期通盤檢討變更內之「個案變更」，亦無不可。抑有進者，就本號解釋原因案件所涉定期通盤檢討變更之各項計畫內容觀之，幾乎皆具行政處分性質，顯與法規命令有違，謂其係以包裹方式，一次公告作成數行政處分，或較妥適。 再者，司法院釋字第一五六號解釋之解釋文表示：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟⋯⋯」且於理由書指出：「都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第二十六條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」依該解釋文意旨，個別（個案）變更係有屬於行政處分之可能，而非必然全部歸類為行政處分；至於是否為行政處分，仍須個別判斷，視其有無「直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔」而定。同理，都市計畫及其定期通盤檢討變更，縱使一般「並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者」，應非行政處分，但若個別項目有直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔情形時，認定為行政處分，亦未超出該解釋理由書文理可能涵蓋之範圍。本號解釋以補充釋字第一五六號解釋之方式呈現，尚無不當。實務上將個案變更一概認定為行政處分，而對都市計畫及其定期通盤檢討變更之個別項目可能具有行政處分性質的情形，全面加以否定。這種截然二分法難謂合理，亦與釋字第一五六號解釋不盡吻合。 綜上，定期通盤檢討變更與個案變更並非同一層次之區分，相對於定期通盤檢討變更者，應係不定期之「迅行變更」。依內容判斷，定期通盤檢討變更可能內含具有行政處分性質之個別項目，而個別迅行變更亦不排除具有法規命令性質者。揆諸一般行政計畫之特性，這種現象不足為奇。 三、都市計畫與行政救濟 都市計畫之訂定與變更，涉及土地之使用管制，對人民財產權之影響甚鉅。如何健全都市計畫相關法制，以確保人民之財產權，並於人民權益受侵害時，提供及時有效之救濟，以落實訴訟權保障，乃現代法治國家不可忽視之課題。都市計畫中之個別項目，若具備行政處分性質，則依據現行訴願法及行政訴訟法規定，應有提起行政爭訟之機會。惟過去實務上將都市計畫及其定期通盤檢討之變更一律定性為法規命令，並未針對個別項目逐一認定是否具有行政處分性質；將來即使改變作法，就個別項目逐一檢視，恐怕亦會因都市計畫內容複雜、定性不易，而出現認定歧異、紛爭不斷之現象。又都市計畫及其定期通盤檢討之變更，經定性為法規命令，嗣後若據此作成行政處分，當事人不服而提起行政訴訟時，仍可就該都市計畫之合法性加以爭執。但此際業已遷延時日，而且都市計畫有其整體性（釋字第三三六號解釋參照），行政法院是否會正視該先決問題，確實審查都市計畫部分內容之合法性，亦未可逆料。行政法院縱使認定行政計畫違法，難保不會以維護重大公益為由，作成情況判決，僅確認原處分違法，卻不予撤銷（行政訴訟法第一百九十八條參照）。似此情形，唯有建立新制度，允許除計畫實施過程之手段外，亦可以計畫本身作為訴訟對象，方能有助於早期根本解決有關計畫之紛爭[7]。要之，財產權及訴訟權為憲法上之權利，實際上卻受制度及公權力之運作等因素影響，未能獲得確保。面對這種憲法現實與憲法規範明顯脫節之現象，積極引進適合都市計畫之訴訟類型，以補偏救弊，落實憲法規範對財產權及訴訟權之保障，殊屬必要。本席認為，本號解釋要求立法機關於二年內增訂相關規定，堪稱合理。 論者或許擔心，增訂都市計畫之救濟規定後，會產生外溢效果，引發建立規範審查制度（規範統制訴訟）之議。然都市計畫有法律定性困難及爭議問題，非其他性質明確之規範可以比擬，似無庸多慮。況且，若有必要，則進一步建立規範審查制度，又有何妨？ 另一個可能衍生之問題係：既然都市計畫增訂救濟規定，其他行政計畫是否應該比照辦理？誠然，行政計畫種類繁多，其內容、法律效果及事實上之作用各不相同，如前所述，有分別定性為行政處分、法規命令、行政規則、行政指導或其他事實行為之可能。在現行行政爭訟制度下，對行政計畫違法性之爭執，唯有當行政計畫直接影響私人權益，且定性為行政處分時，始能循訴願及行政訴訟途徑為之；若定性為法規命令，則須於嗣後對依據該計畫作成之個別行政處分進行爭訟的過程中，方能間接挑戰該行政計畫之法律效力。至於其他行政行為形式之行政計畫，則毫無行政救濟之機會。又行政計畫是否具備行政處分性質而可為行政爭訟之對象，必須個別判斷，無法一體認定。當特定行政計畫直接對外具有法律效果時，則難免如都市計畫所示，出現究屬行政處分或行政命令之問題。因此，法律定性之難題，同樣存在於都市計畫以外之行政計畫。總之，現行行政爭訟制度之設計，並未考量行政計畫之特殊性，適用於行政計畫時，難免左支右絀，進退失據。行政計畫以典型之形式反映出，傳統行政爭訟之制度及理論，與現代行政發展之間業已產生深刻之鴻溝。職是之故，論者主張為因應行政計畫之特殊性，應設立行政計畫固有之爭訟制度[8]。本席認為，制度原因造成之難題，宜以制度調整之方法解決。此一立法論之主張頗有見地，值得參考。惟行政計畫具有多樣性，未必適合一律採取相同救濟制度；依照各種行政計畫之需要，分別建構解決方法，或許較為合理可行。 |
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