大法官解釋 釋字第738號 |
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| 公佈日期：20160624 |
| 解釋爭點 |
| 電子遊戲場業申請核發電子遊戲場業營業級別證作業要點第二點第一款第一目規定申請上開級別證須符合自治條例規定，是否合憲？臺北市電子遊戲場業設置管理自治條例第五條第一項第二款、臺北縣電子遊戲場業設置自治條例（已失效）第四條第一項、桃園縣電子遊戲場業設置自治條例（於中華民國一０三年十二月二十五日公告自同日起繼續適用）第四條第一項分別規定電子遊戲場業營業場所應距離特定場所一千公尺、九百九十公尺、八百公尺以上，是否合憲？ |
| （二）系爭自治條例規定之規範性質尚待斟酌 多數意見以系爭自治條例規定，屬「工商輔導及管理之事項，係直轄市、縣（市）之自治範圍」（地方制度法第十八條第七款第三目規定參照），然而系爭自治條例規定之限制，是否僅屬輔導、管理事項，而非屬憲法第一百零八條第一項第三款規定由中央立法執行或交由省縣執行之「商業」，其根本「得否設立、經營」之事項？抑或憲法第一百Ｏ九條第一項第一款及第一百十條第一項第一款之「實業」而屬地方立法事項？[9]此亦涉及之後判斷系爭自治條例規定之性質，究係限制人民營業自由及工作權何種限制（詳後述）。因此，多數意見認定系爭自治條例規定，關於電子遊戲場業之設立所為與「特定機關及處所」及「相隔距離」之要件限制，是否以根本影響「商業設立」與否，或僅屬「工商輔導及管理」，尚有斟酌之餘地。 （三）法律與自治條例之範圍規範限制，應視規範性質而認定其正當性 縱退一步言，多數意見以系爭條例規定有關「相隔距離」之規定，係以「五十公尺以上」之用語，「可認係法律為保留地方因地制宜空間所設之最低標準，並未禁止直轄市、縣（市）以自治條例為應保持更長距離之規範」[10]，然而條文僅以「以上」二字，是否即可推論有保留地方因地制宜空間，或未禁止地方為更長距離之規範？例如就業保險法第十三條第二款關於拒絕公立就業服務機構推介之工作，因其工作地點距離申請人日常居住處所三十公里以上，仍得請領失業給付，是否亦有如多數意見所言，係「最低標準」而未禁止「更長距離之規範」？換言之，規範所涉人民權利內涵、規範本身究為中央或地方權限，尚非僅以規範條文文字可斷言，應視該最低標準所涉屬授益或干涉性質而認定其正當性與審查密度之寬嚴。例如本件解釋所涉系爭條例規定，相隔距離涉及人民得否經營電子遊戲場業，本質上屬權利限制之一種，於中央法律設定一定距離標準後，地方可否另以自治條例增加更長之距離，亦即增加對人民權利之更嚴格之限制？其是否真有因地制宜之目的需要？本院仍應個別予以具體從嚴審查，尚非多數意見僅以地方自治事項範圍，而逕認未「逾越地方制度法概括授權之範圍，從而未牴觸法律保留原則」，卻未認定是否與系爭條例規定是否有無牴觸。[11] 又如殯葬管理條例第八條第一項規定：「設置、擴充公墓，應選擇不影響水土保持、不破壞環境保護、不妨礙軍事設施及公共衛生之適當地點為之；其與下列第一款地點距離不得少於一千公尺，與第二款、第三款及第六款地點距離不得少於五百公尺，與其他各款地點應因地制宜，保持適當距離。但其他法律或自治條例另有規定者，從其規定⋯⋯。」其文字則分別依據公墓設置，因與該條項第一款所定公共飲水井或飲用水之水源地具有直接影響，與第二款、第三款及第六款規定之學校、醫院、幼兒園、戶口繁盛地區及貯藏或製造爆炸物或其他易燃之氣體、油料等之場所具有間接影響，於法律規定不同最低標準，其他各款地點始因地制宜，保持適當距離，同時也賦予其他法律或自治條例得另行規定。同法第九條並就殯儀館、火化場或骨灰（骸）存放設施之設置、擴充有不同距離規範。換言之，以系爭條例規定之內容相對照，多數意見逕以地方制度法第二十五條及第二十八條第二款概括授權之相關規定，而認定系爭自治條例與法律保留原則並無牴觸，其認定即非無疑。 （四）法律列舉之要件內涵，不得由自治條例擅自增減，否則即與法律保留原則相牴觸 上開「相隔距離」之規定，縱使如多數意見所言，具有解釋上之可能性，然而系爭條例規定就電子遊戲場業營業場所之設置，明文列舉應與「國民中、小學、高中、職校、醫院」等機關場所距離五十公尺以上，其規範性質即與相隔距離認定為最低標準而得由地方予以增加之情形不同，此項列舉規定，即不得由地方自治條例擅自增減，否則即與法律保留原則相牴觸。因此，系爭自治條例規定所增加之「幼稚園」、「圖書館」等地點限制，逾越系爭條例規定之範圍，多數意見認定其屬地方自治事項之範圍，若如此，何以相隔距離之限制非屬地方之自治事項？地方可否就系爭條例規定列舉之機關或場所予以刪減？若均可以地方自治範圍為由，而認定地方可以自治條例另行規定，而無視中央既有法律規範，則憲法關於中央與地方權限劃分之規定及形同具文，而憲法所定法律優位及法律保留原則亦將不復其存在意義。就此，本席無法贊同本件解釋多數意見之認定，本席以為，系爭自治條例規定增加系爭條例規定所無之限制，應已牴觸法律保留原則而違憲。 |
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