大法官解釋 釋字第727號 |
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| 公佈日期：20150206 |
| 解釋爭點 |
| 對不同意眷村改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益之規定，違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 羅昌發提出 本件涉及對不同意國軍老舊眷村改建之原眷戶處理方式之公平性，以及國家資源永續利用問題。中華民國八十五年二月五日制定公布之國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第二十二條規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷戶居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」（下稱系爭規定；現行法將同意比例改為三分之二）多數意見認為對不同意改建之原眷戶註銷居住憑證及權益，與憲法第七條平等原則尚無牴觸，但就法益權衡未臻妥適之處，要求相關機關儘速檢討改進。本席雖認為現行規定對於不同意改建之眷戶並不全然公允，然考量本件原眷戶「權益」之性質，且眷村改建而將新眷舍轉讓特定群體之結果對國家土地永續利用亦有不利之影響，故對解釋主文敬表同意。然本席就本號多數意見之解釋方法及若干論點，認有補充或商榷餘地；對立法機關應檢討改進部分，亦有額外建議。爰提出本協同意見書： 壹、本件爭議之性質及所涉憲法權利 一、有關公法關係遁入私法之問題 （一）國軍眷戶與國防部間，均訂有借用契約。兩者間在民法上屬於使用借貸關係。如純依使用借貸關係而論，國防部似可依契約之約定條件收回。然國防部興建及提供眷村，係為照顧國軍家庭，使其無後顧之憂，故國防部制定相關辦法（例如民國四十年間制定之「國軍在臺軍眷安置辦法」、四十五年間制定之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」、八十六年間制定之「國軍軍眷業務處理辦法」及九十一年間制定之「國軍軍眷業務處理作業要點」），作為分配眷舍、授予相關利益及管理眷舍等之依據，以安定國軍眷屬生活。足見眷舍之借用，具有公法關係之性質，與單純私經濟行為之民事使用借貸關係不同；屬以私法型態執行行政機關應有之公法作為。故不應以眷戶與國防部之間訂有借用契約（即「公法關係遁入私法」），而否定眷戶與國防部之間存有給付行政之關係。本院自應以系爭規定有無違背憲法保障人民權利意旨予以審查。 （二）就此而言，多數意見認為：「國家機關為達成公行政任務，以私法形式所為之行為，亦應循上開憲法之規定（即平等權之規定）」（見本號解釋理由書第一段及其所引本院釋字第四五七號解釋）。本席敬表同意。 （三）多數意見另稱：「軍人眷舍配住，為使用借貸性質之福利措施（本院釋字第四五七號解釋參照），其終止原不以配住戶之同意為必要」（見本號解釋理由書第一段）。文義上似賦予行政機關無條件之裁量空間。有斟酌餘地。蓋如前所述，軍人眷舍配住，雖以私法行為形式為之，然政府並非得毫無條件「終止」其關係。其「終止」仍應受憲法與行政法相關原則（例如平等原則及正當行政程序）之拘束。 二、有關社會給付之立法形成空間 （一）多數意見認為：「立法機關就各種社會給付之優先順序、規範目的、受益人範圍、給付方式及額度等有關規定，有充分之形成自由，得斟酌對人民保護照顧之需求及國家財政狀況等因素，制定法律，將福利資源為限定性之分配（本院釋字第四八五號解釋參照），惟仍受平等原則之拘束」（見本號解釋理由書第一段）。就本件是否屬於「社會給付」而言，本席認有斟酌餘地；且本席對立法機關是否有「充分之形成自由」，亦認有進一步釐清之必要。多數意見認為此種立法形成自由受平等原則之拘束，而「國家財政狀況」則僅為考量因素之一；本席則認為「國家財政狀況」應為立法形成自由之重要限制條件。 （二）就本件是否屬於「社會給付」而言：本席認為，社會給付措施係指針對特定社會弱勢族群或其他須救助者所為之給付（如高齡、身心障礙、遺族、疾病與健康、生育、職業傷害與職業病、失業、貧苦家庭與未成年者、國民住宅所為之給付）。本件情形，得享眷改條例第五條及其施行細則第十三條與第十四條各項權益者，並非均為弱勢或須救助之一般社會大眾，而係限於有一定工作身分者；雖眷改條例第一條規定之立法目的在「提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」；其目的似有照顧中低收入戶之意旨；然得享眷改條例及其施行細則所列各項權益者，並非僅限於中低收入戶。故本件所涉各項權益之給付，屬於針對特定身分者而為之補助；其性質雖屬範圍較大之「給付行政」事項，但非「社會給付」之性質。眷改條例及其施行細則所賦予原眷戶權益之此種性質，在審查審查平等權受侵害時，自應納入利益權衡之考量。 |
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