大法官解釋 釋字第708號 |
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| 公佈日期： |
| 解釋爭點 |
| 外國人受驅逐前由移民署為暫時收容，未有即時司法救濟；又逾越暫時收容期間之收容，非由法院審查決定，均違憲？ |
| 參、真誠面對憲法，方屬上策 若認真誠實地依憲法第八條第一項、第四項意旨，以及深切體悟本院於人權保障仍處於困頓時期，由前輩大法官所作成信守憲法責任倫理而廣獲好評的諸多人身自由保障解釋，就不致刻意、片面、且有選擇性地投入本院釋字第五八八號解釋所稱：「刑事被告與非刑事被告之人身自由限制，畢竟有其本質上之差異，是其必須踐行之司法程序或其他正當法律程序，自非均須同一不可」的羅網中，作繭自縛。殊不知，拘束人身自由的動機、目的或手段並不能改變身體自由被侵害的結果，具體而言，刑事被告與非刑事被告所被剝奪人身自由的本身，本質上並不可能有所不同。其若違反受收容人之意願而強制之，自與以「自我決定」為核心的人性尊嚴及一般人格權侵害有密切關係。再者，其必須踐行的正當程序係指「實質正當之法律程序，兼指實體法及程序法規定之內容」（本院釋字第三八四號解釋參照）。而由憲法所明定的「法官保留」及「二十四小時限制」要件，非刑事被告自無被排除在外或異其處理的堅強理由。因此，前揭釋字第五八八號解釋係「詮釋的前理解」（hermeneutisches Vorverständnis）並非精確而容有誤差，在此情形下，實難以刑事被告與非刑事被告的分類，作為合理差別待遇的正當性基礎。[16]而該二分法正是使「非刑事被告」輕易與「法官保留」強行隔絕的始作俑者，導致與「法官保留」為一體兩面且互為表裡的「二十四小時限制」，順理成章地一併被棄而不顧，隱合「傾倒洗澡水時連同嬰兒一併倒掉」的外國俗諺，本院釋字第六九Ｏ號解釋的理路與結果，即屬未經深刻反思的適例。[17] 人身自由保障中之「法官保留」制度，缺了「二十四小時」的時間要素，將名存而實亡，縱然再強化其他正當法律程序，亦無法治癒其瑕疵。同樣的，源頭如果即以刑事或非刑事被告作為分類，異其應否適用「法官保留」及「二十四小時」，則不論下游法律制度再如何設計，憲法周延保障人身自由之意旨，落實之際均難免捉襟見肘。本件解釋既將「法官保留」找回，理應連「二十四小時」一併迎回，卻功虧一簣而為德不卒。因此，如果吾人能真誠面對憲法保障人身自由意旨的整全性，實無必要再僵化地單獨以憲法第八條第二項、第三項的文義為由，逕為認定只有「犯罪嫌疑人」才需要二十四小時保障，甚至越俎代庖地將憲法第八條第一項及第四項的「人民」，視原因案件的個案或以分類切割的手法侷限於「犯罪嫌疑人或刑事被告」，而使「非犯罪嫌疑人或非刑事被告」人身自由被剝奪時，不必當然遵守憲法二十四小時的規定，且不得適用提審法，[18]形成人身自由保障的絕大漏洞，是對憲法的反噬。若不予以嚴正辨明，當此種說法一旦成為以維持現狀為職志，懼於根本改革的保守「反動修辭」（rhetoric of reaction）[19]後，就更容易使「非刑事被告」人身自由成為似是而非的「提昇行政效能」與「節約司法資源」貢桌上的祭品。 其實，入出國及移民署針對被收容人為犯罪嫌疑人時，既應依憲法第八條第二項及第三項規定，由功能上的警察機關（入出國及移民署）與檢察官共用二十四小時，依刑事訴訟法由檢察官決定是否向法院聲請羈押，或為具保、責付、限制住居、飭回，則殊無以收容作為替代措施，甚至創設名為司法機關「責付」予入出國及移民署，實形同羈押之制度，使有犯罪嫌疑之外國人成為人身自由保障法制的化外之民。[20]至於針對其他收容事件，則一律由入出國及移民署於二十四小時內移送法院裁定，就尊重受收容人意願下，或可再作如下區隔：若受收容人有主動要求移送法院者，可連人帶卷移送；若受收容人未表示請法院裁定者，除法院有特別要求者外，得僅將卷證移請法院書面審理即可。另有關「法院裁定得審查之範圍，有無必要就驅逐出國處分一併納入審查等整體規定」問題，則可連同究應移送地方法院簡易庭或行政庭審理，一併深入討論後決定之。至於經法官裁准應予收容者，應否一併決定收容期間？又收容多少期間後之「續行收容」須再由法官裁定？以及整個收容期間之上限與廢止收容等問題，皆可由立法者通盤檢討後定之。在此同時，相關之政治庇護、難民收容與保護等法制皆應整體通盤研擬制定，藉以使我國之外國人人權保障法制與實務，能在國際社會上獲得較優之評價。 德國公法法制與我國相近，其基本法有關人身自由保障規定中有關「法官保留」之要件與我國憲法相較，寬嚴容有差別，但基於權力分立制衡以及近代歷史背景相近，[21]而期收人身自由保障效果之精神則如出一轍。[22]至於其有關外國人收容的規範，主要明定在通稱為「外國人法」的第六十二條，該條規定除貫徹基本法「法官保留」之意旨外，尚將收容一分為二。首先，在驅逐出國處分作成前之預備性收容（Vorbereitungshaft），若經法官許可，原則上有六週收容期間。[23]其次，於作成驅逐出國處分後之保全收容（Sicherungshaft），若經法官許可，原則上有兩週收容期間，在特定要件下，尚有六個月與十二個月的收容期間規定。[24]所有收容，包括緊急收容措施，[25]皆須依基本法意旨取得法官指令（richterliche Anordnung），在該前提下，收容持續的期間、可再延長的期間及是否須再經法官同意等實體、程序要件，皆有完整的立法配套規定。換言之，立法者於無條件遵守憲法之「法官保留」及「期間限制」原則後，才有形成自由去考量行政與司法的效能問題。除此之外，該國尚有「憲法保留」的政治庇護權詳細規定（基本法第十六條a）， 及堪稱詳盡的難民庇護程序法（Asylverfahrensgesetz），均值我國參考。吾人若不真誠面對憲法問題解決之，就易陷入泥淖而無法中肯地化解後續行政執行與司法監督的立法問題，若欲進而建立完整而長治久安的「外國人法制」，恐尚有一段漫長的路要走。 |
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