大法官解釋 釋字第691號 |
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| 公佈日期：2011/10/21 |
| 解釋爭點 |
| 受刑人不服行政機關否准假釋決定訴請救濟由何種法院審理？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 陳新民 欲補蒼蠅，以一盆苦汁來吸引之，遠不如一滴蜂蜜來得有效。----美國總統‧林肯 本號解釋多數意見承認，即使依照現行法律（刑法第七十七條第一項、監獄行刑法第八十一條第一項、行刑累進處遇條例第七十五條等規定）之解釋，未能給予受刑人不服行政機關假釋決定，此雖未被宣告違憲，且認為有待立法者對救濟制度應為通盤之考量。但在立法修正之前，鑑於否准假釋之決定，具有行政行為之性質。故主張得依據行政訴訟法第二條以下之規定提起行政爭訟，以落實人民訴訟權之保障。 此多數意見極為正確，其合憲性無庸置疑。相對起本院釋字第六八一號解釋之宣告相關法律於主管機關撤銷假釋後，，並未許可假釋人有向法院提起救濟之規定為「並不違憲」之意旨；以及並不認定法務部對於撤銷假釋決定具有行政處分的性質。本號解釋多數意見在保障人權方面，實已邁出重大的一步，其勇於改弦更張之魄力，本席亦敬表讚佩。 就此解釋結果而言，本席並無異議。惟在程序與方法論上，本號解釋多數意見的推演過程，或許仍有值得斟酌之處。例如本號解釋雖為統一解釋之名，但是否兩終審法院的見解真已產生歧異而應予以受理？亦或是該歧異僅是「表象」，但實際上並未有出乎兩終審法院預料外的見解歧異？ 此外，由本號解釋援引保障人身自由與訴訟權之重要性，而否認現行法律之未賦予受刑人申請假釋之權，確已變更立法者原意，也同時摒棄最高行政法院之「無審判權」之立論，是否已經由統一解釋「轉化」成憲法解釋乎？ 再者，本號解釋多數意見期待立法者，對於受刑人不服不予假釋之決定，應通盤檢討救濟管道。本席雖亦贊成，但也認為：本號解釋未對過去釋字第六八一號解釋的妥當性，有任何置喙之處，似認為兩號解釋可以順利銜接並行不悖。殊不知已經造成了「前後訴訟體系不一」的現象。按本院釋字第六八一號解釋的意旨，凡所有不服撤銷假釋的處分，皆應循普通法院訴訟途徑（此亦本號解釋原因案件之最高行政法院所引用）；但否准假釋之處分，依本號解釋之意旨，則應循行政訴訟程序。若假釋之撤銷，可以列入「廣義司法行政處分」（釋字第六八一號解釋解釋用語），那麼否准假釋之處分，是否仍屬之？抑或為「狹義司法行政處分」？還是單純的「行政處分」？本號解釋多數意見似採取最後一個見解，結果當然會形成救濟法院「雙軌現象」。這兩號解釋意旨能否並行？抑或南轅北轍，而有必要加以澄清或調和之必要？ 為使立法者更清楚地體會目前假釋制度的落伍性及大法官因囿於其解釋不能牴觸「禁止訴外裁判」之原則，以致於本院兩則相關解釋都未能完整及一氣呵成地指出假釋法制改革之道，形成「挖東牆補西壁」的急就章。實則關於本號解釋所涉及的諸多問題，例如涉及假釋之處分，不論申請假釋或撤銷假釋之決定，都應具有行政處分的性質，應循行政救濟途徑；人民擁有假釋的權利，以及其應獲得憲法保障的位階；撤銷假釋的救濟方式如會產生雙軌制，應循行政救濟，則必須另創途徑，不能以一般訴願與訴訟方式為之‥‥‥，本席已詳盡地在釋字第六八一號解釋不同意見書中披陳矣。 大致上，本席認為本號解釋原因案件所應斟酌之處與論理依據，仍和本席在釋字第六八一號解釋所持見解，並無太大差異。惟為避免被論為「兩案案情不同」，而誤解其於本號解釋沒有一思之價值，本席爰趁此提出協同意見之便，適時簡要地重申該意見必要之處，希冀對未來立法改革之工程，能提供更為完整或更全面的思考素材。 一、本號解釋的定性—統一解釋或是憲法解釋？ 本席認為本號解釋雖名為統一解釋，但實為憲法解釋。可詳述如下： （一）統一解釋或憲法解釋的區分標準 如果依據大法官審理案件法的相關規定（第五條及第七條），人民聲請統一解釋或憲法解釋的差異，主要是「法益」差別：前者僅是一般法律上權利遭到不法侵害；後者則指憲法所保障之權利遭到侵害。是以權利來源依據不同，而分別創設出兩種解釋。 除了法益來源差異外，另有兩個差異：其一為聲請解釋的期限（統一解釋有收到確定判決之日起三個月內聲請之限制，憲法解釋則否）；其二為大法官通過解釋表決門檻不同（憲法解釋需絕對多數嚴格門檻、統一解釋僅須一般多數決），則屬於技術與程序層次的問題，於此無庸特別為之討論。 但依據大法官審理案件法，對於統一解釋與憲法解釋之差異，只在憲法所保障之差別之上，但這個「法益差別論」並不是區別之關鍵所在。真正區分大法官解釋這兩種種類，應該在大法官作出結果，對於現行的法律秩序有無造成變更之結果—宣告系爭終審法院或系爭法規範的違憲失效，或易其內容而定，是所謂的「實質後果論」。以下分別予以申述： （二）本號解釋保護法益之種類（法益論）—假釋權的肯認與保障位階 「法益論」認為以法益的差異，可決定本號解釋應為統一解釋或憲法解釋，此涉及法益的層次，如果直接源自於憲法，則應列入憲法保障的位階；如只是法律創設的權利，非淵源於憲法不可，則可為統一解釋所保障的權利，是「趙孟能貴之，趙孟能賤之」，只要不牴觸其他憲法原則，例如信賴利益或是平等原則，立法者自可調整該權利之存廢，以及權利的範圍大小。故立法者擁有極大的政策形成權。 然而，到底人民擁有的假釋權，是屬於憲法層次或法律層次之權利？ 如果屬於後者，是否當然便導出完全屬於立法者可以生殺與奪的形成權力？ 的確，由憲法本文並不能明白規定人民擁有假釋的基本權利，從而立法者擁有極大的假釋政策形成權。國外的例子例如美國，亦有認為人民不一定絕對擁有假釋的基本權利，包括刑事或訴訟權利[1]。 幸虧我國憲法仍有第二十二條概括保障的規定，即使制憲當初未被納入憲法本文的其他權利，都可以透過一般法律創設，提升到憲法基本人權位階。大法官有甚多此方面之解釋，可茲說明。而原本憲法明定的基本人權，也可以經過時代的演變，透過大法官解釋而演化出更多類型與內容的基本人權。此過程之演變，明確莫過於大法官甫作出的前一號解釋（釋字第六九Ｏ號解釋）之標的—人身自由的範圍擴張。歷年來大法官已將原本著重於防止人民被公權力視為犯罪嫌疑人予以逮捕拘禁的憲法第八條條款，逐漸擴充內容，陸續及於確立正當法律程序原則（釋字第三八四號解釋）、少年虞犯的強制收容禁止（釋字第六六四號解釋），進而在釋字第六九Ｏ號解釋，又宣示不適用於隔離制度之上，但對於未感染傳染病而被隔離處分者，應給予合理補償的「公共犧牲」原則。本席在該號解釋協同意見書已稱之為：「人身自由條款的良性質變過程」。顯示由一個憲法人權可繁衍出更多的人權種類。 故基於憲法第二十二條概括保障，以及個別憲法人權條款的「良性質變可能性」，使得一個法律所創設的人權，可以同樣受到憲法的保障，區分憲法權利或法律權利的實益性，已隨之降低。 這又證明「法益論」很難作為區分憲法解釋與統一解釋之唯一標準。本號解釋已肯認假釋權的存在，便是一個明確的例子：「假釋與否假釋與否，關係受刑人得否停止徒刑之執行，涉及人身自由之限制。‥‥‥」顯然已經將本制度提升到人身自由保障層次，理應受到憲法位階的保障。 |
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