大法官解釋 釋字第690號 |
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| 公佈日期：2011/09/30 |
| 解釋爭點 |
| 91.1.30傳染病防治法第37條第1項所定「必要之處置」包含強制隔離在內，違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 陳新民 任何人的死亡，對我都是一個損失。因為我與所有人都休戚與共。所以千萬不要去探聽喪鐘是為誰而敲；每一聲喪鐘都是為你而鳴。 美國作家‧海明威《戰地鐘聲》‧卷首語 本號解釋多數意見確認：傳染病防治法（舊法）第三十七條第一項規定：「曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者，得由該管主管機關予以留驗；必要時，得令遷入指定之處所檢查，或施行預防接種等必要之處置。」（以下簡稱系爭規定），並未違憲之見解，本席敬表贊同。惟究竟主管機關對於感染危險者，施予之強制隔離，應否適用憲法第八條的嚴格法官保留？當是本號解釋最易引起仁智互見之處。也甚涉及到憲法人身自由保障之範圍與審查標準的重要議題。 本席淺見以為我國憲法第八條的人身自由條款，迭經釋憲的擴張其適用範疇，已產生「良性質變」的發展。但在攸關全民健康安全的公權力措施、防止傳染病之強制隔離處置，過去一貫認為保障人身自由條款應實行的嚴格法官保留原則，並不應該僵硬地強套在此處置之上！ 本號解釋應當宣示這種新型式限制、甚或暫時剝奪人身自由的隔離措施，並非有任何懲罰或貶視人格與人性尊嚴之意味，乃為公共利益所必要之舉。本號解釋應繼本院釋字第五八八號解釋之後續，承認此種侵犯人身自由之公權力措施，可有不同的法定程序及授權明確性的審查標準。且防疫任務乃典型高度專業之事務，尤不應置法官於醫療專業的決定之上。嚴格且僵硬地法官保留原則，即不得一昧盲目的適用之。 另外，本號解釋多數意見為了調適不採用嚴格法官保留原則可能帶來公權力恣意行使強制隔離權力，本席亦贊成多數意見之建議，立法者應從速建立一套可行的救濟及補償法制。但其具體內容，雖尚待立法者決定，然本席亦認為應有若干可採行之處，以兼顧國家履行防疫責任與人身自由保障的雙重利益，爰提出協同意見於次： 一、系爭規定所侵犯之基本權利種類—人身自由保障範圍與審查標準 （一）隔離處置的多樣性 本號解釋檢驗系爭規定對於與傳染病病人接觸或疑似被傳染者，由主管機關所施予的留驗、令遷入指定處所檢查及施行預防接種等措施，是否合憲之爭議，這些都被本號解釋概括地認定包括在隔離措施之內。實則，此單純的隔離措施之制度，雖未在系爭規定（第三十七條）明確許可主管機關實施，但同法第三十五條第一項已明白規定：「各級主管機關對於傳染病病人之處置，應採行下列措施︰一：第一類、第二類甲種傳染病病人，應強制移送指定醫院施行隔離治療；第二類乙種傳染病病人，應勸告其住院，必要時並得強制其住院。二：第三類、第四類傳染病病人，應視其病況採取適當之防治措施。必要時，得比照第一類傳染病病人處置。」（新法改列於第四十四條）。 故隔離措施及附帶的公權力防疫措施，皆應當整體視為醫療公權力所可為之強制措施—隔離處置，而成為本號解釋檢驗之對象。 由該隔離處置所可能涉及的多樣性—主要是主管機關為了防疫目的，所採行的各種措施，即可能侵犯人民的各種基本人權，之所以必須理解其可能侵犯哪些基本權利，並非只是純粹學理探究的價值，而涉及到「檢驗標準」的問題。質言之，如果牽涉到剝奪人身自由的程度，原則應適用嚴格的審查標準；反之，如僅牽涉到遷徙自由，則僅是一般法律保留，而適用一般審查標準[1]。至於行動自由，則可能視其受侵害的程度結果，而有不同的審查標準。故要挑戰系爭規定的合憲性，首先要決定其是否納入憲法第八條的保障範圍之內為前提。 隔離處置的多樣性，可以表現在： a.處置的法律手段多樣性：主管機關對於採行隔離的公權力處置，可能作成行政處分、或一般處分或是頒佈行政命令的方式。採行行政處分者，主要是針對具體的感染病人或是疑似感染或高危險群者。這種對於個人所施予的公權力處分，是對個人產生最大、且最具體明確之拘束；採行一般處分者，則是對不特定，但可以確定的相對人所為之規範（行政程序法第九十二條第二項）。這在隔離處置上經常可見，例如：主管機關宣布某一地區為疫區，不准人民自由出入。則在疫區內人民，固然不得離開疫區。外人亦不得進入，此即為一般處分之隔離措施。反之，對少數染病者或感染之虞者，所為之隔離於一定處所之處分，即為行政處分。而主管機關同時宣布該一定處所為隔離區，即宣示不特定其他人民皆不可進入該隔離區，即具有一般處分之性質。 而在行政命令方面，主管機關可制訂各種辦法，例如對有關地區農漁、畜牧、游泳或飲用水發佈限制或禁止使用之命令（同法第二十五條）；對於進入隔離區或在隔離區周遭，實施一定的防疫措施。例如為撲滅由動物傳染之病菌，規定隔離區所在整個行政區禁止飼養該種動物‥‥‥；如病菌由空氣傳染時，可規定隔離區外禁止公眾集會（同法第二十四條），都是具有行政命令的性質。 b.侵犯權利的多樣性：由上述隔離處置可以侵犯甚多的人權。以隔離處分受拘束者而言，涉及人身自由與行動自由。憲法第八條所規定之人身自由權，固然包括了傳統意義的不受到任意逮捕、拘禁的身體自由權，同時，也包括了得以自由前往他處的行動自由[2]。而在前述的身體自由權方面，尚且包括了身體不受干擾、非法侵入的權利。這也是所謂的「身體完整權」（Körperliche Integrität）[3]，例如不得強迫注射、抽血或施以醫療或強制灌食等侵入身體的行為。系爭規定等明白地許可主管機關實施預防接種或其他必要之醫療行為，顯然許可侵入病人的身體，已侵犯了其人身完整權。而受隔離者既然喪失了行動自由，則其意欲遷居他處，即不可能，喪失遷徙自由即不在話下。 而在屬於一般處分的隔離措施時，受拘束者之權利—例如任何管制區外之他人，只有行動自由受到限制（否准其能自由進入該管制地區之權利）。如果受隔離地區不是一個小地區（如醫院），而是一個較大的地區，如村莊或城市時，則受限制之人權，可能由單純的行動自由，增加到遷徙自由與住居自由（不許可他人遷居該處）。 至若屬於行政命令的層次者，則該侵犯之種類，因為人數更多與抽象，而變得更多樣，例如工作權及財產權等‥‥‥，都可能包括在內。 由上述隔離處置的公權力法律屬性不同，所侵犯的權利可隨受規範者的不同，而異其權利種類。如果光以權利保障之角度而論，任何人的各種權利一旦受到公權力侵犯，都可以訴請法院救濟時，則法院勢必面對來自各方不同權利受損的訴訟。隔離處置所引發的權利救濟之複雜性，可見一斑。 幸而本號解釋僅針對所有隔離處置中，所涉及人數最少的一群，也就是受隔離處分者的權利受損問題，其所受到的侵犯的人權種類，也可集中到人身安全、行動自由之上。 |
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