大法官解釋 釋字第768號
公佈日期:2018/10/05
 
解釋爭點
1.醫事人員人事條例第1條是否違反法律明確性原則?
2.醫事人員人事條例第1條及公務人員任用法第28條第1項第2款本文及第2項,適用於具中華民國國籍兼具外國國籍之醫師,使其不得擔任以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師,已任用者應予免職之部分,是否違背憲法第18條保障人民服公職權之意旨?
3.國籍法第20條第1項及醫事人員人事條例,未就具中華民國國籍兼具外國國籍者,設例外規定,以排除其不得擔任以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師之限制,是否違背憲法第7條保障人民平等權之意旨?
 
 
如上所述,當代立憲國家對外國人權利之保障日漸強化。惟不可諱言,以國民國家或主權國家為前提而建構之民主立憲體制下,論辯憲法上權利議題時,必然會就國家之真正構成員(國民)與非真正構成員加以劃分;兩者之間,其憲法上權利保障之範圍及程度出現差異,殆難避免[5]。一般外國人不是國家之構成員,具有永久居留權之外國人,亦非國家之真正構成員。關於精神自由、人身自由、經濟自由、受益權及平等權,外國人即使受保障,仍難與國民等量齊觀,一般只要具合理之理由,即可予以限制,或為差別待遇[6]。至於參政權、社會權及入國自由,通常僅在法律容許之範圍內,外國人方能享有,服公職權亦然。
雙重國籍者儘管兼具其他國家之國籍,仍係我國國民,為國家之真正構成員,不能定位為外國人。雙重國籍之國民應與其他國民同享主權者及人權主體之地位,乃理所當然之事。凡一般國民受憲法保障之權利,雙重國籍者亦享有之。容或基於某種特殊考量,對雙重國籍者之權利加以限制,並非全然不可,但仍應注意限制之程度,不能因限制之結果,致使雙重國籍者實質喪失國家真正構成員之地位,否則將構成違憲。本件系爭規定限制雙重國籍者之服公職權,合憲與否,此為關鍵所在。
三、服公職權之限制及違憲審查
憲法第18條規定人民有服公職之權利,其所稱公職,涵義甚廣,凡各級民意代表、中央與地方機關之公務人員及其他依法令從事於公務者皆屬之(本院釋字第42號及第764號解釋參照)。公職之種類繁多,性質不一,立法者建構服公職權相關制度時,具有廣泛之政策形成空間。釋憲機關就其法律進行合憲性審查時,自應對立法者之決策保持適度之尊重,原則上採取較寬鬆之審查立場。惟立法之政策形成或立法裁量仍有界限,譬如憲法本身就法制度之基本原則已有設定,立法者於決定制度之具體內容時,即不得違背該基本原則。又立法所為之限制,涉及服公職權之本質時,亦應採取較嚴格之審查基準。
按服公職權兼具工作權、參政權及平等權之性質,爰要求國家應建立平等保障人民依法令從事公務之工作權之制度(本院釋字第491號解釋參照)。是平等為服公職權之本質內涵,亦為立法者形成相關制度時必須遵守之基本原則,若有違反,即屬服公職權之侵害,構成違憲。本件系爭規定對雙重國籍者擔任公立醫療機構醫師乃至其他公職之限制,攸關國民平等服公職之問題,已涉及服公職權之剝奪,屬服公職權之本質性及基本原則問題,允宜採取較嚴格之審查基準。
惟解釋理由書稱:「依公務人員任用法任用之公務人員,屬憲法第18條公職之範圍,其代表國家履行公共任務,與國家恆處於特別緊密的忠誠、信任關係,因此國家就兼具外國國籍者是否適於擔任公務人員,應有較大裁量空間。其限制之目的如屬正當,且其手段與目的之達成間具有合理關聯,即不至於違反比例原則。」「公立醫療機構醫師如係以公務人員身分任用,亦屬公務人員任用法所稱之公務人員,依系爭規定一適用系爭規定二之結果,亦同受一般公務人員有關兼具外國國籍者擔任公務人員之限制。系爭規定二限制兼具外國國籍者擔任公務人員,已任用者應予免職,有維護國家與公務人員間之忠誠與信任關係之考量,目的洵屬正當。其限制兼具外國國籍者擔任公務人員之手段亦非顯然恣意,難謂其與該目的之達成間,無合理關聯。系爭規定二依系爭規定一適用於兼具外國國籍之醫師,使其不得擔任以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師,已任用者應予免職之部分,與憲法第23條之比例原則無違,並未牴觸憲法第18條保障人民服公職權之意旨。」多數意見顯然採取寬鬆之審查基準,徵諸前述,難謂妥適。再者,多數意見將國籍與忠誠掛勾,直接懷疑或否定雙重國籍國民之忠誠,失諸武斷。況忠誠之概念模糊、廣泛,且攸關個人之思想及信念,普遍用於公務人員任用法所稱公務人員乃至其他公職人員適任性之考量因素,既非允當,亦有侵害個人內在精神自由之虞[7]。此外,非以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師,以及其他非依公務人員任用法任用之公職人員,其與國家之關係如何?有無忠誠之要求?有關審查基準為何?多數意見未置一詞,留下難解之疑團。
尤有甚者,國民僅因具有外國國籍,即全面剝奪其服公職權,無異於將雙重國籍者視同外國人、非國家之真正構成員,實難通過國民主權原理之檢驗。本席認為,依國民主權原理,凡國民皆有參與國家政治過程之權利,部分公職(如外交人員)因職務性質特殊,於理由充分之前提下,例外限制雙重國籍者擔任,尚無不可。惟系爭規定三規定,雙重國籍者原則上均不許擔任公職,少數公職方例外排除限制,容許擔任。其將「原則允許—例外禁止」模式轉換成「原則禁止—例外允許」,已嚴重背離國民主權原理。回到人權領域,這不但屬人權各論內之服公職權及平等權問題,更是人權總論內之人權主體問題。茲事體大,豈容寬鬆審查,讓系爭規定輕騎過關?

【註腳】
[1] 樋口陽一著,憲法,創文社,1992年,頁170。
[2] 芦部信喜著,憲法學Ⅱ,有斐閣,1994年第1版第2刷,頁124。
[3] 芦部信喜著、高橋和之補訂,憲法,岩波書店,2005年第3版第7刷,頁90-94。
[4] 關於外國人是否具有憲法上權利之主體性,傳統無論消極(否定)說或積極(肯定)說,均採「國民國家典範」,認國民為國家之構成員、主權之主體;因國籍為判別國民與外國人之標識,而人權主體又與主權主體息息相關,故探討人權主體時,莫不以國籍為主要考量因素。近來不少論者超脫「國民國家典範」,改採「國民國家相對化典範」,強調全球化時代國家主權相對化,思考人權主體時,不應拘泥於國籍因素,甚至應與國籍切割,而重視「居留」、「永久居留」或「市民主權」等因素,藉以體現人權之價值。兩種典範下之主張,又可區分為多種類型,詳參中谷實著,外國人の人權—7つのアプローチと2つのパラダイイム,ジュリスト第1244號,2003年5月,頁158以下。本席認為,當代國家呈現相對化走向,固為不爭之事實,但國民國家所承擔之任務,特別是作為個人權利保障者之角色,不僅沒有消失,恐怕還有增無減。詳參許志雄著,憲法秩序之變動,元照,2010年2版,頁159-165。尤其,我國處境特殊,國家定位及認同猶待建立與鞏固,無寧更應正視且肯認國民國家之重要性。因此,採取「國民國家典範」,依通說見解,承認外國人之權利主體性,並按照各種權利之性質、外國人之類型(國籍非唯一因素,如有無居留權、是否具難民身分,該國與我國之關係如何,皆宜納入考量),認定外國人是否受保障,以及保障之程度,較為允當。
[5] 柳井健一著,外國人の人權—權利性質說の再檢討,收於愛敬浩二編「(講座人權論の再定位2)人權の主體」,法律文化社,2010年,頁175。
[6] 柳井健一著,同註[5],頁166。
[7] 過去美國實施Loyalty Order(1947年杜魯門總統發布之行政命令),要求聯邦政府人員對政府忠誠;其經調查後認定欠缺忠誠者,予以解職。這種忠誠調查與思想良心自由正面衝突,且調查之範圍廣泛,危及其他相關人士之自由權利,備受批評,可為殷鑑。
 
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