大法官解釋 釋字第768號
公佈日期:2018/10/05
 
解釋爭點
1.醫事人員人事條例第1條是否違反法律明確性原則?
2.醫事人員人事條例第1條及公務人員任用法第28條第1項第2款本文及第2項,適用於具中華民國國籍兼具外國國籍之醫師,使其不得擔任以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師,已任用者應予免職之部分,是否違背憲法第18條保障人民服公職權之意旨?
3.國籍法第20條第1項及醫事人員人事條例,未就具中華民國國籍兼具外國國籍者,設例外規定,以排除其不得擔任以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師之限制,是否違背憲法第7條保障人民平等權之意旨?
 
 
解釋意見書
部分不同意見書:
大法官 許志雄 提出
大法官 陳碧玉 加入

本件涉及雙重國籍與服公職權之爭議,解釋客體包含下列規定:
1.醫事人員人事條例(下稱系爭條例)第1條規定:「醫事人員人事事項,依本條例之規定;本條例未規定者,適用其他有關法律之規定。」(下稱系爭規定一)
2.公務人員任用法第28條第1項第2款本文及第2項規定:「(第1項)有下列情事之一者,不得任用為公務人員:⋯⋯二、具中華民國國籍兼具外國國籍。⋯⋯(第2項)公務人員於任用後,有前項第1款至第8款規定情事之一者,應予免職⋯⋯。」(下稱系爭規定二)
3.國籍法第20條第1項規定:「中華民國國民取得外國國籍者,不得擔任中華民國公職;其已擔任者,除立法委員由立法院;直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)民選公職人員,分別由行政院、內政部、縣政府;村(里)長由鄉(鎮、市、區)公所解除其公職外,由各該機關免除其公職。但下列各款經該管主管機關核准者,不在此限:一、公立大學校長、公立各級學校教師兼任行政主管人員與研究機關(構)首長、副首長、研究人員(含兼任學術研究主管人員)及經各級主管教育行政或文化機關核准設立之社會教育或文化機構首長、副首長、聘任之專業人員(含兼任主管人員)。二、公營事業中對經營政策負有主要決策責任以外之人員。三、各機關專司技術研究設計工作而以契約定期聘用之非主管職務。四、僑務主管機關依組織法遴聘僅供諮詢之無給職委員。五、其他法律另有規定者。」(下稱系爭規定三)
多數意見達成上開系爭規定均未牴觸憲法之共識,作成本號合憲解釋,為如下之認定:
1.系爭規定一與法律明確性原則尚屬無違。
2.系爭規定一及二適用於具中華民國國籍兼具外國國籍之醫師,使其不得擔任以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師,已任用者應予免職之部分,與憲法第23條之比例原則無違,並未牴觸憲法第18條保障人民服公職權之意旨。
3.系爭規定三及系爭條例,未就具中華民國國籍兼具外國國籍者,設例外規定,以排除其不得擔任以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師之限制,與憲法第7條保障平等權之意旨,尚無違背。
其中,關於認定系爭規定一及二尚未牴觸憲法第18條保障人民服公職權意旨之部分,本席就其合憲結論礙難同意,且認多數意見所呈現之視野、觀點及論理,皆有待商榷。又系爭規定三原則禁止雙重國籍者擔任公職之違憲性問題,本號解釋未予論究,徒就系爭規定三及系爭條例未設例外規定,認與憲法第7條保障人民平等權之意旨尚無違背,亦有不足之處。爰提出部分不同意見書。
一、解釋之射程問題
本件之爭議焦點,係兼具外國國籍者得否擔任具公務人員身分之公立醫療機構醫師。從憲法上權利之保障及限制著眼,其攸關服公職權及平等權問題,不待贅言;惟案件中「國籍」因素扮演關鍵性角色,在憲法學上,復涉及「人權之主體」或「憲法上權利之主體」項目之課題。大法官審理時,關注對象除具公務人員身分之公立醫療機構醫師外,並應及於一般公務人員,乃至一切公職人員。探討之範圍,不宜侷限於服公職權之平等保障及限制方面,而應擴大視野,儘可能將權利主體有關之事項全盤納入思考,以期周延,避免見樹不見林之偏失。
惟多數意見極力縮小解釋之射程,刻意減低因本號解釋而可能受影響之範圍。此從解釋文及下引解釋理由書之內容可以窺知:「查聲請人係以『醫事人員』之憲法權利遭受侵害為由,聲請解釋。然醫事人員之範圍甚廣,除醫師外,另有中醫師、牙醫師、藥師、醫事檢驗師、護理師⋯⋯等(系爭條例第2條參照)。又公立醫療機構之醫師,包括具系爭條例第4條資格而任用並取得公務人員身分之醫師(下稱以公務人員身分任用之醫師)、依聘用人員進用之法律規定所聘用之住院醫師(系爭條例第9條及聘用人員聘用條例參照)以及以約用方式聘請之醫師(例如依衛生福利部所屬醫療機構約用人員進用及管理要點約用者)等。聲請人係以公務人員身分任用之醫師,故本解釋僅以具公務人員身分之醫師為解釋範圍,合先敘明。」依理,本號解釋既為合憲解釋,對現行法制及實務不至造成衝擊,應無過於謙抑節制之必要。多數意見所以如此戒慎恐懼、戰戰兢兢,似乎擔心解釋範圍若加大,及於非以公務人員身分任用之公立醫療機構醫師或其他公職,會有未盡妥適之處。其中,隱然蘊含不安之感。
本席認為,多數意見以聲請人本身之醫師進用方式為由,將解釋範圍限縮在以公務人員身分任用之醫師,固非無據。然公立醫療機構之醫師,依其他方式進用者更多,而且醫事人員之種類及人數不少,同為系爭條例之適用對象,亦有是否依系爭規定二或三,雙重國籍者不得擔任之疑義。尤其,系爭規定三明定原則上雙重國籍者不得擔任公職,實乃問題癥結之所在,多數意見採取鋸箭法,略而不談,不免有避重就輕之嫌,愈發引起雙重國籍者不得擔任公職原則之違憲疑慮,並導致本號合憲解釋之合理性受到質疑。
二、國籍與憲法上權利之主體
近代憲法之權利保障體系係以國民國家構造為前提 ,基於此一理解,「國民」為憲法上權利之主體,自屬當然。惟理念上,人權乃個人與生俱來、身為人當然享有之權利。對於不是「國民」之「人」,亦即外國人(不具有我國國籍者,含無國籍者),尤其是居住於主權國家領域內之外國人,其權利問題,憲法不能漠不關心[1]。如今,僅少數論者採取消極、否定立場,主張憲法存在於國家與國民之間,而外國人並非憲法直接規定之對象,因此不具權利主體性。憲法學多數說則主要以人權之固有性及普遍性為論據,採取積極、肯定之立場,承認外國人具有人權之主體性。憲法保障之權利,凡性質上有適用之可能者,外國人亦享有之。問題是外國人受保障之權利範圍及程度為何,猶待具體判斷。總之,時至今日,憲法學已從探討憲法人權保障條款於外國人是否亦有適用之時代,推進至應具體究明何種人權於何種程度外國人亦受保障之時代[2]。嚴格言之,這種演變趨勢與雙重國籍者之服公職權並無直接關聯,但對本件而言,其蘊含之意義與精神具有啟示作用,頗堪吟味。
向來外國人不受保障之權利,以參政權、社會權及入國自由最具代表性。其他自由權、平等權及受益權,外國人享有之,但其保障之程度及界限未必與國民完全相同[3]。事實上,就立憲國家之實務觀之,無論參政權、社會權或入國自由皆已出現變化,朝外國人在一定條件下亦受保障之方向發展。學說更是推陳出新,擴大保障外國人之主張儼然成為一種潮流[4]。本席認為,此乃人權普世價值觀念之反映,值得重視。
以參政權為例,其為國民參與自己所屬國家政治之權利,性質上原本國民方能享有,故選舉罷免等權利不及於外國人。惟地方自治團體與住民之生活關係最為密切,若於地方層級之選舉,承認具永久居留權(資格)之外國人享有選舉權,應無不可(容許說)。服公職權固屬廣義之參政權,但與選舉權等狹義之參政權有異,尤其公職之種類繁多,未必與國家政策之形成或公權力之行使有關,故無外國人禁服一切公職之道理。至少調查性、諮詢性、技術性或教育性之公職,與公權力之行使無涉,或對國家政策少有直接之影響,似可考慮容許具永久居留權(資格)之外國人擔任。
 
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