大法官解釋 釋字第738號 |
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| 公佈日期：20160624 |
| 解釋爭點 |
| 電子遊戲場業申請核發電子遊戲場業營業級別證作業要點第二點第一款第一目規定申請上開級別證須符合自治條例規定，是否合憲？臺北市電子遊戲場業設置管理自治條例第五條第一項第二款、臺北縣電子遊戲場業設置自治條例（已失效）第四條第一項、桃園縣電子遊戲場業設置自治條例（於中華民國一０三年十二月二十五日公告自同日起繼續適用）第四條第一項分別規定電子遊戲場業營業場所應距離特定場所一千公尺、九百九十公尺、八百公尺以上，是否合憲？ |
| （二）母法的「距離門檻」並未授權地方自治條例可另行規範之餘地多數意見在理由書宣示系爭規定一的場所應符合自治條例之規定，並不牴觸法律保留原則，其理由乃是：「⋯⋯僅指明申請核發上開級別證或變更登記應適用之法令，為細節性、技術性之規定，是系爭規定一尚未牴觸法律保留原則。惟各地方自治團體所訂相關自治條例須不牴觸憲法、法律者，始有適用，自屬當然。」這種見解雖然承認系爭規定一只是細節性或技術性之規範，本即無權決定限制人權的法規依據，但又說明「只是指明」下級機關（包括地方主管機關）在辦理申請核發上開級別證或變更登記時，「應適用之法令」。是否造成矛盾？因為既然指明了此應適用的法令包括地方自治條例在內，豈非明白肯定該自治條例可以作為限制人民經營電遊業之權利的許可要件之依據？同時再加上其後理由書所肯認的「得概括授權就地方自治事項為廣泛的制定執行性規範」，豈非實質決定了限制人民經營電遊業的法規依據乎？ 至於，多數意見提及「該自治條例應當合法與合憲」實屬多餘。這涉及到法規範合憲性的依據，對一般下級機關而言，並無審查及拒絕適用之上級機關所頒布法規之權力也。在行政實務上，上級對下級所為各種內部指示，以及職權實務運作的法規範依據，也從未須強調須以合憲或合法為前提也。所以，多數意見何多此一舉的「附帶一言」乎。 當然，如有因地制宜之需，而不應為全國硬性的統一規定，立法者自然可以授權地方立法機關，甚或行政機關來制定不同的規範。這是立法手段目的性與妥當性的立法判斷問題，屬立法裁量的範疇。在我國立法上已經不勝枚舉，例如，環境基本法第七條第二項、自來水法第一一Ｏ條第一項、行政法人法第四十一條第二項、社會秩序維護法第九十一條之一、公民投票法第二十九條、社會救助法第二十條（見附件一），都是明顯的例子。如果都援用本號解釋的意旨，認為自治條例可以擁有另為因地制宜的授權規定，那麼上述這些法律特別的授權規定，豈非多餘乎？ 在此可以特別舉出一個類似的立法例──前已述及之社會秩序維護法第九十一條之一的規定。依該條文第一項規定：「直轄市、縣（市）政府得因地制宜，制定自治條例，規劃得從事性交易之區域及其管理。」這便是由法律授權地方自治條例（以地方立法機關通過之法規）俾作為該自治團體內規範性交易事業及行為的子法。第二項規定：「前項自治條例，應包含下列各款規定：一、該區域於都市計畫地區，限於商業區範圍內。二、該區域於非都市土地，限於以供遊憩為主之遊憩用地範圍內。但不包括兒童或青少年遊憩場。」即為類似本號解釋所涉及的「營業或行為地點」規定，可由子法來規範。而同項第三款規定：「三、前二款之區域，應與學校、幼稚園、寺廟、教會（堂）等建築物保持適當之距離。⋯⋯」由於此法律對於上述「距離門檻規定」未有明定，可明見已授權地方自治條例加以規定。相形對照本號解釋之原因案件，可立判其兩者的明顯差別。 這種對比應無疑的導出下述的結論：除了社會秩序維護法有特殊授權規定外，關於本案電遊業的管理，既然直接在母法的規定中獲得了「距離門檻」，已形成法律規範的條件。除非有其他同位階的法律的特別規定外，可基於「特別法優於普通法」的原則，優先適用外，其他未獲授權的下級法規範──包括自治條例在內，皆不得逕以變更。 具體的例子，可再舉兒童及少年福利與權益保障法（下稱兒少法）第四十七條的立法例來說明。依該條第一項之規定：「兒童及少年不得出入酒家、特種咖啡茶室、成人用品零售店、限制級電子遊戲場及其他涉及賭博、色情、暴力等經主管機關認定足以危害其身心健康之場所。」第四項為：「第一項之場所應距離幼兒園、國民中小學、高中、職校二百公尺以上，並檢附證明文件，經商業登記主管機關登記後，始得營業。」 這裡存在於針對同一電遊業的門檻規定，卻出現兩個法律位階且同樣是保障青少年身心健康，但不同標準的現象，顯示出立法者認為，如出於有效保護兒童及青少年的身心發展之考量，母法第九條第一項的「五十公尺」門檻，已無法達到立法目的──此即立法手段之「欠缺妥當」（Unzweckmäßigkeit），而有改變普通法的標準，以特別法強化之，是立法者「自我調整」的立法常態。同時，普通法對電遊業的門檻規定，與兒少法的特別門檻規定，都仍有對外的強制力，並非形同具文。例如，限制級電遊業的門檻適用兒少法規定，至於普通級的電遊業，仍以母法第九條第一項的五十公尺門檻為準。此乃法治國對所有現存法律規定具有強制力的當然解釋也。 |
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