大法官解釋 釋字第719號 |
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| 公佈日期：2014/04/18 |
| 解釋爭點 |
| 政府採購得標廠商員工逾百者應進用一定比例原住民，未進用者令繳代金之規定，違憲？ |
| （一）憲法委託條款的特色－立法者享有採行措施之方式、範圍與時間長短的甚大裁量空間 憲法委託的制度與理念，乃制憲者期待所有國家權力應當履行特定憲法價值。其主要的期盼對象，甚至規範力，雖然及於行政、立法與司法權，惟在五權體制的我國，即連考試權與監察權亦不無法推卸相關責任。在論及實踐的積極性與成果時，最重要的當是立法權，其次才是司法權。先以司法權而論，主要發揮的是「事後糾正」功能，消極面上可宣告違反憲法委託的法律無效或命予修正。至於積極性面上—要求立法者應於一定期限內完成立法，容易引起釋憲權與立法權的摩擦，由於具體規範內容的形成權仍操之在立法者手中，故釋憲者只要給予合理、從容的修法期限，當可避免兩權可能的衝突（註二）。 相形之下，憲法委託是一種「動態性」制度，期盼國家持續性的立法與修法來達成憲法理念之要求。故將重心置於立法者之上。故憲法委託亦可稱為「立法委託」（Der Gesetzgebungsauftrag）（註三）。立法者要持續地依據憲法條文的精神，斟酌事務的特性、社會環境、國民情感、國家財政能力⋯⋯等，逐步達成憲法理念，質言之，立法者面對各種憲法委託的條款，擁有可審時度勢，定其緩急先後之程序，並採行一切可行的方式，形諸於法律條文的高度裁量空間，正是憲法委託的概念具體寫照。 如今立法者利用系爭規定的強制聘僱制度，來達成憲法扶助原住民就業之意旨。此手段雖屬可行，本號解釋多數意見認為「具有合理之關聯」（解釋理由書第四段）。顯示立法者並未恣意行使裁量權，故採用寬鬆的審查基準，認定並不牴觸平等原則。 聲請釋憲理由指摘強制聘僱制度對於大得標廠商之平等權、財產權與營業自由皆造成侵害。多數意見認為政府採購制度為國家公務運作之一環，應履行公共利益，故實施強制聘僱制度，為實踐公共利益之手段。相形比較之下，即使侵犯財產權與營業自由，該限制仍未逾越比例原則，仍屬合憲。 此種立論無異承認人民在參與政府採購行為時，仍然擁有充分的營業自由、財產權與平等權，政府採購制度亦形成人民擁有「參與採購之基本權利」的同義詞，從而是否能夠在採購法制上形成差別待遇，亦應由平等原則及比例原則上而予以考量？是否會與一般限制基本人權之法律條文「完全」相同，取得合憲限制之依據！這種承認人民擁有憲法位階之參與採購權利，而非由政府採購法所「創設」的參與之法定權利，從而可承認立法者擁有廣泛的形成權，釋憲者應以寬鬆的審查標準尊重之，是否妥適？恐值得再予斟酌。 （二）政府採購制度能否搭附「強制聘僱政策」的判斷標準 政府採購法之立法意旨，乃依公平、公開之採購程序，提升政府採購效率與功能，確保採購品質（政府採購法第一條），政府採購是利用國庫之財力所為之經濟行為。為了避免政府採購有黑箱作業之弊，造成圖利他人、浪費公帑、或影響政府採購效率或品質，方有制定該法之必要。 上述立法旨意很容易被誤解為政府採購行為，是以「追求公開與公平」為唯一手段，且必須遵循自由市場原則。易言之，應當儘量符合「在商言商」的合理經營手段，減少公款的支出，並提升採購的品質與效率。在此「採購自由化」的前提下，應貫徹平等原則，使人民有公平參與投標之機會，而無庸擔心有黑箱作業之虞。同時採購機關，亦無法援引契約自由原則，恣意選擇締約對象，是為「採購陽光主義」。 上述的見解，當可導出人民擁有參與國家投標的自由權利，可視為人民財產權與營業自由的行使，若對之限制或其他不利對待，不得牴觸平等原則及比例原則，其審查標準應較為嚴格。 這種對於政府採購制度的認知，恐有誤解。 誠如本號解釋在解釋理由書第四段所稱「政府採購係國家公務運作之一環，涉及國家預算之運用，與維護公共利益有密切關係。」的確政府採購制度是國家機關利用預算與人民簽訂採購契約。採購契約性質上明顯屬於私法契約，按國家機關為執行任務及維持運作，需要一定的物資時，即可與人民訂定採購契約，並按其使用目的區分屬於私法性質亦或公法性質，行政法學上亦有區分為國庫行為或是行政私法之分類。屬於國庫行為者乃是純粹的私法性質之契約，國家機關比照一般私人地位與人民簽訂契約，例如購買機關自用之貨物，甚至勞務聘用。而行政私法是指透過簽訂私法契約來達到行政目的或特定之公法任務，例如將國有農場租給榮民耕作，以達到保障榮民就業之目的（釋字第四五七號）或防止國有林地之濫墾而承租給人民來耕種維護（釋字第六九五號解釋參照），均為其例。 |
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