大法官解釋 釋字第676號
公佈日期:2010/04/30
 
解釋爭點
健保法細則對無一定雇主或自營作業而參加工會者,按投保額分級表第6級起申報,合憲 ?
 
 
解釋意見書
部分不同意見書:
大法官 陳新民
我們能夠負擔得起我們需要的一切;但我們負擔不起我們想要的一切。
美國總統‧小羅斯福
本席對於本號解釋多數意見,認定全民健康保險法施行細則第四十一條第一項第四款 :「無一定雇主或自營作業而參加職業工會者,按投保金額分級表第六級起申報。」(以下稱系爭規定)之規定,與憲法第十五條保障人民財產權、第二十三條法律保留原則,以及法律授權明確性原則,尚無牴觸。本席敬表同意。
然而本號解釋多數意見卻在最後又加上一段「但書」之期待:寄望國家「惟於被保險人實際所得未達第六級時,相關機關自應考量適當之機制,合理調降保險費,以符社會保險中量能負擔之公平性及照顧低所得之互助性,落實國家推行全民健康保險法之憲法意旨」。故宣告系爭規定應本此意旨檢討改進。
這種見解顯然肯認目前健保法制未能符合憲法建立全民健康保險法制的意義。然而究竟憲法增修條文第十條所期待的全民健康保險法制,應當如何實踐?理應由立法者斟酌國家已有的公、私立醫療資源,國家財源的負擔力‥‥‥全盤考量,屬於「憲法委託」的範疇。本號解釋多數意見此項但書雖有體恤處於經濟弱勢之投保人的用心,悲憫情懷洞見,但卻不無越俎代庖之嫌的「衝擊」到立法者政策形成權限,此雄心壯志不僅不切實際,且有陳義過高之憾。本席難以贊同。謹就此部分敬提不同意見書,試抒淺見如下:
一、國家福利政策原則上為立法裁量的範疇
依據憲法增修條文第十條第五款之規定,國家應推行全民健康保險。因此,建立全民健康保險法制成為我國基本國策,這也是標標準準的「憲法委託」(Verfassungsauftrag)。立法者接受了憲法的妥託,就負有一定要將之立法實踐的義務。然而,這個委託的實踐,是在時間上具有「持續性」的特徵;其應貫徹的內容,不應只侷限立憲者的原本標準,甚至要按照實際立法時候的社會主、客觀需要,而加以「成長」與「充實」。這是德國憲法學界對於憲法委託的概念,早已成為的共識[1]。
尤其是全民健康保險涉及了國家龐大的預算,以及幾乎所有國民都已納入其保險體系之中,執行醫療服務的公、私立醫療單位成千上百,如何方能提供有效的醫療服務、國家財政能力足以挹注、如何防止弊端‥‥‥,都需要立法者仔細思量,特別是要經過一套龐大且精細的精算程序。此工程之需結合財經、醫療專業智識及參酌國外先進國家之體制及其成效,方能構思出一整套制度。絕非少數學有專精的司法人群聚一室,埋首窮究於法學理論與公法原則,即可規範出一個可行方案。此種「外行的籌畫」,豈不有建築「空中樓閣」的危險性存在?
全民健康保險的體制良善與否攸關每一個國民及其家人的生命健康之福祉,醫療服務品質是否優良與有效率、保費是否過高或不合理‥‥‥,都是全國人民切膚感受之議題。因此,不僅政府,即連全社會都會關注、且監督立法機關有無濫用或不當行使其政策裁量權。而緊接而來的政治責任,甚至執政權的繼續擁有與否,都可能因其健保決策之結果而受牽動[2]。
從而構建出一個最可行的制度,且綜合法律、政治與民意的判斷,都屬於立法者的形成與裁量判斷之空間。不僅立法貫徹的「期限」,甚至其「妥善度」與「推測的正確性」,都沒有絕對的標準,亦即不可要求立法者「一步登天」[3]。因此立法者的義務即儘量的「量力而為」。
故除非涉及到法治國原則所肯認的基本人權、權力分立外,在貫徹社會(福利)國理念,立法者在為服務行政(給付行政)的範疇,只要不侵犯平等原則,立法者恆享有極大的裁量權限。相形之下,釋憲者只能給予最寬鬆審查標準。這種屬於「司法自制」的一環,也顯示出作為憲法機關之一的大法官,對代表最高民意機關的立法權,表達最大的尊重。這也符合憲法學上所謂「憲法機關忠誠」的概念[4]。
我國大法官對於全民健康保險法合憲性爭議的一貫立場(見本院釋字第四七二號、第四七三號、第五二四號及第五五O號解釋),也原則上遵循這個方向。
因此,本號解釋文的但書(以及解釋理由書最後一段)要求立法者改進之處,無疑替憲法委託制度,定下了「若干應行之內容」,即已「侵入」了立法者裁量權的領域,不僅有違憲法委託的原則,也衝擊到責任政治的體制。
二、系爭規定並不違反平等權
誠然,吾人對於立法者關於國家社會福利政策的裁量權力,應給予最高度的尊重,而採取寬鬆的審查標準。但此態度並不意味可容許立法裁量出於偏頗的立場,或造成嚴重不公平的後果[5]。其中最明顯的是牴觸平等權的問題。
本號解釋多數意見雖然並未明白回應釋憲聲請書所指摘:會計師、律師等自行執業者,得自行舉證其投保金額,予以降低保費。系爭規定未賦予聲請人此「反證」之權利,致有違反憲法第七條之平等權云云。然而本號解釋在解釋理由書第三段之敘述:「‥‥‥依上開授權,主管機關乃以類型化方式訂定投保金額分級表,作為被保險人應負擔保險費之計算依據,而系爭規定鑒於被保險人均係於工作型態上具一定獨立性,工時勞務所得上有不特定性,衡酌行政效率及被保險人之所得狀況,指定投保金額分級表第六級為申報下限,尚難謂有違母法授權意旨致牴觸憲法第十五條保障人民財產權之規定。‥‥‥」,已表明了此規定的立法考量,如果言之有理,即可作為差別待遇的立法依據。
按平等原則等於立法者有無恣意判斷(恣意禁止原則,Willkurverbot),強調目的與手段必須具有合理關聯性、差別待遇必須要有理智的判斷、且不能違反比例原則等。系爭規定之所以採取類型化,而為未讓聲請人等享有反證的權利,主要目的乃是「廣泛查核的不可能性」。按聲請人屬於無固定雇主之職業工人,其收入並不穩定。至於非薪資所得,更無從查核。茲以計程車司機為例,要如何查證其每月的收入及其他開銷?是否要派員全月隨車登錄計算?(但莫忘計程車生意也有大月與小月之分)。對一人的查核即需如此大費周章及所費不貲,又要如何查核此類型的投保人達二百五十二萬人之多(民國九十八年年底,全國各行業以職業工會會員身分投保為計)?
大凡立法者制定的政策,尤其是給付性的社會政策,須強調在可行層面。故系爭規定不援引人數少得多得多,且其所得容易查核(多半採就源扣繳)的律師、會計師等投保人擁有之反證權利規定,不賦予此為數達二百五十二萬的投保人行使反證權,乃出於不得已的考量。本件解釋案之聲請人雖主張可「反證」實際收入來調降保費。本號解釋多數意見雖未對此「舉證降低保費權」是否合憲作出決定,而只以「調降機制」為回應,顯見並不反對可實行此制。倘設如此,則一旦人民可舉證調降,則政府必須受理此類案件,且被迫需加派人手進行。即使只是最形式意義的廣泛查核,恐怕也要延聘眾多人員及耗費龐大的行政經費,勢必排擠了醫療預算,一定更惡化了健保的財務。另外,兩種投保人之負擔保費級數,也有(前者)「從高」與(後者)「從低」之差,這更正當化了立法者的決定。所以聲請書指陳律師或建築師擁有不同權利等之例子,並非其可對比之「比較類型」(Vergleichgruppe),從而作為指摘違反平等權之依據[6]。而類型化計算,其追求簡易優點的合憲性,以及對律師、建築師等保費級數的分配,都已獲得大法官的肯認(本院釋字第四七三號解釋參照)。
 
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