大法官解釋 釋字第659號 |
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| 公佈日期：2009/05/01 |
| 解釋爭點 |
| 86.6.18私立學校法第32條第1項違憲？ |
| 二、何種憲法原則與權利遭到侵害之虞？ 本號解釋的立論乃環繞在系爭規定並無侵犯私立學校董事的工作權及職業權之上。此種見解頗待商榷。本席認為，本號解釋正觸及憲法對私立學校「自主運作空間」的保障，是為最重要的部分；其次才涉及有無侵犯人民的興學自由的問題；至於董事的工作權及職業權，則沒有與之相較量的法益比重。爰分述如下： （一）董事的工作權與職業權 誠然，系爭規定許可行政機關撤銷董事的職務，似乎可構成滿足侵犯憲法第十五條的工作權。然而，不論工作權不以是否以營利為要素，但工作權究竟與生存權有密切的關係，亦即，憲法第十五條保障的工作權，應當和職業權與生存權有相當緊密的聯繫，從而取得國家高度保障的必要性。假如從事與獲取生活之資顯然不成比例的「懸殊低額」代價之行為，可以列入憲法「一般行為自由」的領域，也獲得憲法第二十二條的保障。但唯有用這種「生活之資賴以維繫」的判斷要素，方足以將工作權提升到國家最大保護的限度限。此正也如同國家如要用法律來界定「從事某種職業之資格」（選擇職業自由之限制）時，要用最嚴格審查尺度（本院釋字第六五五號解釋）一樣的法理。 私立學校的董事，乃為董事會的成員。董事會雖依私立學校法享有重要法定職權，然而董事會並非每日執行任務，一年只有固定的少數開會時間，也甚至少有或沒有開會，才會引發原因案件所指稱的：遭主管機關停職或解任的情事。而依舊法第三十三條第二項之規定：董事長及董事不得兼任校長或校內其他行政職務。所以，既無校內行政工作職務可行使，何可稱為有「工作權」？如承認董事長及董事享有（與該校有關之）「工作權」，是否也認可舊法第三十三條第二項應有違憲之虞？從而董事會成員可據此名正言順的要求在校工作、獲取生活之資？ 其次，舊法第三十四條亦明白規定：「董事長、董事及顧問均為無給職。但得酌支出席費及交通費」。顯而易見，這些職位都是屬於「無給職」的「榮譽職」[3]。所支給之交通費及出席費，都與生活之資不成比例。因而不得將之列入工作權的範圍。其「董事職」也不同於營利事業公司之可給予優渥待遇的董事，因此不能列入嚴格、且法定意義的職業從事者。否則，目前我國有甚多的財團法人、社團法人多設有董事一職，從而擁有董事頭銜者，有如過江之鯽。一人身兼數個基金會董事所在多有，名人名流往往身兼十數、二十個董事也頗尋常，試問：吾人皆應承認這些董事們享有數個、十數個、二十個的工作及職業權？易言之，承認彼等為「從事十數個、二十個職業」的「超人」乎？ 本號解釋主文曾提到系爭規定但書的目的乃涉及保障教職員工作權益等。以教育主管機關合法行使監督權的目的乃在維持學校健全的發展，從而達到維護師生權益，也可以維護員工工作權。就此而言，公權力已保障了工作權。但這不是董事的工作權，也不是釋憲聲請人聲請意旨所要保障的標的！因此，即或要提到監督權力的受益對象，恐怕還是為數眾多的學生受教權，故毋庸延伸到保障法益順序較次的員工的工作權也！ 這種情形隨著新法在第三十條作出重大的更改，基本上董事長與董事，以及新增加的監察人，維持舊法的「無給職」。但鑒於在私人興學之情形，慷慨捐輸者往往希望能有其信賴者，能繼續負責或監督校務的進行。因此新法增訂「但依捐助章程者得支領報酬者應專任，且不另支給出席費及交通費」。便是較合乎人性的修法。兩相對照，本號解釋承認董事的工作及職業權，顯然應當依據新法所生的原因案件，而非舊法。故承認舊法這種「非專任董事」的工作權與職業權，豈非時空有誤？ （二）私人興學自由的保障 我國國民以及外國人可否擁有設立學校的基本權利？由憲法第二章基本權利並沒有明白提及。但可由我國憲法第一百六十七條第一項規定：「國家對於私人經營教育事業成績優良者，予以獎勵或補助」推論而獲得肯定的答案。按每個國家可依其歷史與文化特色賦予人民不同的興學權利。例如美國許可私人設立各種學校，包括軍校在內；德國基本法第五條第四項雖然承認人民擁有設立私立學校的基本權利，但也強調私立學校的設立應採許可制及必須滿足若干條件以及確認法律的監督權限[4]。我國憲法第一百六十二條規定全國公私立教育文化機關，依法律受國家之監督。則和德國的法制有異曲同工之處。 大致上，私人興學的權利，可能遭到侵害的情形有二：第一種情形為人民行使此權利、以成立私立學校為其鵠的。如果遭到主管機關的拒絕，自然涉及到侵犯人民「興學的公法權利」（subjektives öffentliche Recht auf Zulassung der privaten Schule）[5]。所以主管機關必須依據法律的規定，正確行使核可設立許可的裁量權力。第二個可能性在於通過設立許可，成立私立學校後的運作，已列入主管機關的監督權範圍。如受到限制等其他不利處分[6]，是否仍可劃歸在屬於侵犯私人的興學自由？本號解釋顯然採取否認的見解。 就以權利人的角度而論，這種看法並非無據。私立學校依舊法第三十五條以下（與新法大致相同）應採取財團法人方式設立，因此私人的捐助於成立財團法人後，已和捐助人日後的私人關係切斷[7]。董事為財團法人之機關，董事會成員且受到董事會的委託，從事一定的職務。私人興學權利行使的目的，於獲得許可時，已實現了第一個階段；至於在私立學校開始運作後，能否依據「捐助章程」，遂行捐贈人所意欲之教育目的，方是捐助人財產權以及私人興學權的終極目標。然而設立學校的財團法人成立後，「捐助章程」連同該財團法人已經脫離捐贈人的意志，而獨立運作，自有人格，不再需要捐助人享有的基本權利人之地位[8]。這也涉及到這個財團法人是否享有憲法上「基本權利人能力」的問題（Grundrechtstragerfähigkeit），這在學說上也不成問題。私立學校所隸屬的財團法人無疑為私法人，也與個人無異的可享有基本權利的保障[9]。因此不會有保障不足的問題。 故本號解釋的重點應當是論及私人興學的成果－也就是私立學校，尤其是高等院校的自治權限以及受到公權力干涉的界限問題。 |
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