大法官解釋 釋字第659號 |
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| 公佈日期：2009/05/01 |
| 解釋爭點 |
| 86.6.18私立學校法第32條第1項違憲？ |
| 參、本席意見 一、私人興學自由包括在憲法第十一條人民有講學自由之範圍內 所謂私人興學自由，乃指私人設立學校或其他教育機構（如補習班）以從事教育活動之自由而言。憲法第十一條規定人民有講學之自由，本院釋字第三八Ｏ號解釋，曾對講學自由之內涵加以闡釋，謂：「憲法第十一條關於講學自由之規定，係對學術自由之制度性保障；就大學教育而言，應包含研究自由、教學自由及學習自由等事項。」其範圍包含了研究自由、教學自由及學習自由在內。但本號解釋及其後相關之釋字第四五Ｏ號、第五六三號、第六二六號解釋，均未曾提及講學自由是否包括對私人興學自由之保障。則此項私人興學自由是否屬於憲法第十一條人民有講學自由之保障範圍？學者間有下列三種見解[1]：（1）以憲法第十五條為基礎者，認私人興學應為憲法所保障財產權及工作權之基本權利範圍。此說係自私人設立及經營學校之行為本質以觀，認係屬一種人民基於其財產權之使用收益處分行為，而此種財產上之經營活動在自由主義的憲政思想下向為保障基本權利之重要內涵。（2）以憲法第十一條為基礎者，認私人興學應為憲法保障講學自由之基本權利。此說係基於學校之設立與經營行為本身，具有以實施教育、傳授學問為目的之工具性質，因此認為私人設立學校係以講學自由之方式，發抒個人思想或理念，傳承整理文化之行為，而為憲法第十一條保障講學自由所保障之對象[2]。（3）有以憲法第二十二條為基礎者，主要論點有二：其一為我國憲法上列舉之基本權利均無法完全掌握私人興學之內涵，是應由憲法第22條之一般行動自由中建構一獨立之私人興學自由。其二為我國憲法對於基本權利之規範方式，除憲法第八條對人民自由之規定以外，並未如德國基本法一般對各種基本權利作不同之效力規定，因此不需特別爭執私人興學為何種基本權利，只要以憲法第二十二條之一般行動自由作為基礎即可。[3]按私立學校在設立初始，係由創辦人、捐助人之捐助而得以設立，其後學校之經營管理，固均牽涉人民財產權之處置，惟其設立之目的乃欲從事教育之活動，亦即欲設校以講學、傳播知識，故本質上仍應視為一教育活動。而憲法第二十二條之其他權利，須限於不妨害社會秩序公共利益，且較為抽象，應居補充之地位加以適用，在已有憲法明文之基本權可資適用時，即無須劃歸為憲法第二十二條之權利[4]。私人興學自由既係私人以設立學校講學之方式闡揚其教育理念，乃意見表現自由之一種形態，應屬憲法第十一條講學自由保障之範疇。 二、私立學校之董事個人亦具有私人興學自由之權利 私立學校之董事個人是否具有私人興學自由之權利，須先瞭解私人興學自由之保障內容。參考國內學者周志宏教授之見解，認為私人興學自由應包括1.設立私立學校或其他教育機構之自由；2.經營管理私立學校或其他教育機構之自由；3.分享國家獎勵、補助之權利；4.補助給付請求權。其中經營管理私立學校或其他教育機構之自由，又應包括（1）外部經營型態之形成自由，即有關學校組織、學制選擇、課程規劃與設計之自由；（2）內部經營方式之形成自由，即教學計劃之擬定，教學目標、方法、教材之選擇，以及教科書之選用等自由；（3）實踐建學精神及形成獨自學風的自由；（4）選擇符合自己學風及辦學理念之教師的自由；（5）選擇符合自己學風及辦學理念之學生的自由。[5] 私立學校在設立前，其創辦人及捐助人具有捐資以設立學校之自由，應無疑義。茲有疑義者，乃私立學校於設立並為財團法人登記後，是否仍擁有上述興學自由之權利。或有謂私立學校於設立並為財團法人登記後，已成為權利主體，私立學校之創辦人、捐助人其設立學校之興學自由，由於學校創辦設立成為財團法人後，即已得到滿足，其後的經營與管理之私人興學自由，固然可以在創辦人、捐助人作為董事會董事之經營權行使下繼續得到實現，但其管理經營私立學校之私人興學自由，其權利主體應為財團法人之私立學校本身，不再是個別之創辦人或捐助者。[6]惟董事會乃財團法人之重要組織，依舊私立學校法第二十二條規定，私立學校董事會之職權包括：「一、董事之選聘及解聘；董事長之推選及解職。二、校長之選聘及解聘。三、校務報告、校務計畫及重要規章之審核。四、經費之籌措。五、預算及決算之審核。六、基金之管理。七、財務之監督。八、本法所定其他有關董事會之職權。」其中校務報告、校務計畫及重要規章之審核，以及預算決算之審核，事涉私立學校之經營管理，更攸關擔任董事之創辦人、捐助人其建學精神之實踐。而董事會上開職權之行使，係由全體董事合議決之（舊私立學校法第二十九條參照）。因此，董事會成員之董事，既有參與學校經營管理之權責，則有關董事之任職及其職權之行使，自為私人興學自由所保障之範圍。亦即私人興學自由之權利，於私立學校為財團法人登記後，非僅專屬私立學校所得享有，私立學校董事會全體董事在其職權行使之範圍內，亦同受上開憲法權利之保障。超出其職權行使範圍之事項，則專屬為權利主體之私立學校所有，個別董事不得主張之。而董事在其職權行使範圍內，與學校同時擁有私人興學自由權利，正與教師與學校同時擁有講學自由權利一樣，二者並不衝突。 三、系爭規定但書除限制董事工作權外，另限制董事私人興學自由權利，惟其限制並未牴觸比例原則。 系爭規定但書賦予主管教育行政機關得以解除或停止全體董事職務之權力，自係對董事私人興學自由權利之干預，惟因系爭規定但書，旨在維護私立學校之健全發展，保障學生之受教權利及教職員之工作權益等重要公益，目的洵屬正當，所採取之限制手段，乃為達成目的所必要，並未牴觸憲法第二十三條之比例原則。 四、本號解釋未就聲請人所質疑之系爭規定但書有無侵犯董事私人興學自由權利予以論述，亦未說明不予論述之理由，略嫌美中不足。 聲請人聲請意旨，除指摘系爭規定但書侵犯工作權外，另指摘侵犯其私人興學自由之權利。如本號解釋能從私人興學自由之角度切入，認系爭規定但書雖限制董事私人興學自由權利，但未牴觸憲法第二十三條之比例原則，本席亦贊同無庸再論述董事個人之工作權，蓋董事若有私人興學自由之權利，則此權利之行使即可涵蓋其工作權，故僅論述其私人興學自由權利之部分即可之主張。茲本號解釋既係從董事工作權部分予以論述，實宜附帶說明私人興學自由部分不予論述之理由。 【註腳】 [1]顏厥安、周志宏、李建良，教育法令之整理與檢討—法治國原則在我國教育法制中之理論與實踐，行政院教育改革審議委員會教改叢刊，1996年，頁182~185。 [2]羅志淵，中國憲法釋論，商務印書館，1970年，頁44。 [3]學者李建良於註1教育法令之整理與檢討研究計劃討論中曾提出此見解，同註1，頁183之註8；王素雲，從公法學觀點論我國對私立大學校院補助之問題，東吳大學法律學系碩士班乙組碩士論文，1996年，頁50。 [4]顏厥安、周志宏、李建良，同註1，頁184。 [5]詳參周志宏，私人興學自由與私立學校法制之研究，台灣法學文庫系列—博士論文，學林文化，2001年，頁256~258。 [6]周志宏，同註5，頁258~259。 |
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