大法官解釋 釋字第612號
公佈日期:2006/06/16
 
解釋爭點
舊廢棄物處理機構管輔辦法第31條第1款違憲?
 
 
解釋意見書
協同意見書:
大法官 彭鳳至、徐璧湖
本件解釋認主管機關依據法律授權於中華民國86年11月19日訂定發布之公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法(已廢止)第31條第1款規定,對人民工作權固有所限制,惟尚未逾越必要程度,符合憲法第23條之規定,與憲法第15條之意旨,亦無違背,本席敬表同意。以下僅就系爭法規不違反法律保留原則、授權明確性原則之理由,補充說明[1]。
一、授權明確性原則之審查標準
1.授權明確性原則為憲法法官法
憲法就授權明確性原則,未設明文規定。司法院大法官藉由個案憲法解釋[2],反復闡明,人民自由及權利之限制,應以法律為之,但不排除得由法律授權行政機關以命令為補充規定,惟其授權必須具體明確,由此逐漸建立憲法上所謂授權明確性原則之內涵。
無可諱言的,此一憲法上法官法仍處於發展中,大法官以其作為違憲審查之憲法基礎時,有標準不一的問題。因此人民自由及權利之限制,何者屬國會保留,應以立法院通過之法律明文規定?何者屬法律保留,而得以法律授權訂定命令為補充規定?其區分標準如何?除依人民基本權利保護之重要性考量外,是否亦應考量法治國原則、權力分立原則或公益之要求?又法律授權訂定命令,是否符合授權明確性原則?其審查標準如何?以上問題唯有一方面遵循大法官解釋先例,另一方面參考學說及比較法上資料,逐案形成憲法法官法。
2.層級式審查標準之劃分
大法官關於授權明確性原則之論述,主要是以人民基本權利保障之憲法要求為基礎[3],即關於人民自由權利之限制,法律授權以命令為補充規定者,授權之目的、內容及範圍,應具體明確,始符憲法意旨[4],此已成為大法官之一貫見解。惟如何認定授權之目的、內容及範圍是否具體明確?則依司法院釋字第390號、第394號、第443號[5]、第522號及第538號解釋意旨,可以解讀為大法官就法律保留原則與授權明確性原則在人民基本權利保障上之適用,係依基本權利之種類及限制人民自由權利措施之性質,劃分層級式之審查標準。
(1)依基本權利之種類所建立的劃分標準:
涉及人民生命及身體自由者,適用嚴格法律保留原則,對授權明確性之審查較嚴;涉及人民其他自由權利者,適用一般法律保留原則,對授權明確性之審查較寬。
(2)依限制人民自由權利措施之性質所建立的劃分標準:
涉及刑罰之規定,適用嚴格法律保留原則,對授權明確性之審查較嚴;涉及行政罰或其他行政干預之規定,適用一般法律保留原則,對授權明確性之審查較寬。
3.嚴格審查與寬鬆審查之意涵
(1)嚴格審查之審查方式,可以釋字第522號解釋理由書之闡述為例:
立法機關得以委任立法之方式,授權行政機關發布命令,以為法律之補充,雖為憲法之所許,惟其授權之目的、內容及範圍應具體明確,始符憲法第23條之意旨,迭經本院解釋在案。至於授權條款之明確程度,則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。刑罰法規關係人民生命、自由及財產權益至鉅,自應依循罪刑法定主義,以制定法律之方式為之,如法律授權主管機關發布命令為補充規定時,須自授權之法律規定中得預見其行為之可罰,方符刑罰明確性原則。
(2)寬鬆審查之審查方式,可以釋字第538號解釋文之闡述為例:
建築法第15條第2項規定:「營造業之管理規則,由內政部定之」,概括授權訂定營造業管理規則。此項授權條款雖未就授權之內容與範圍為規定,惟依法律整體解釋,應可推知立法者有意授權主管機關,就營造業登記之要件、營造業及其從業人員準則、主管機關之考核管理等事項,依其行政專業之考量,訂定法規命令,以資規範。
4.授權明確性原則與比例原則之層級式審查標準,不宜混淆
憲法第23條規定:「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之」。
該規定後段所謂「以法律限制之」部分,即大法官反復闡明人民自由及權利之限制,應以法律為之,但不排除得由法律授權行政機關以命令為補充規定,惟其授權必須具體明確,而逐步建立憲法上所謂法律保留原則、授權明確性原則之憲法基礎,已如前述。
惟人民自由及權利之限制,並非形式上符合法律保留原則、授權明確性原則,即當然合憲。其實質內容,尚須符合憲法第23條前段規定,即為達成特定目的所必要,換言之,即尚須符合比例原則。
大法官就憲法第23條前段規定比例原則之審查,亦已逐步建立層級化之審查標準,其內容可以釋字第584號解釋理由書為例:
「對職業自由之限制,因其內容之差異,在憲法上有寬嚴不同之容許標準。關於從事職業之方法、時間、地點、對象或內容等執行職業之自由,立法者為公共利益之必要,即非不得予以適當之限制。至人民選擇職業應具備之主觀條件,例如知識能力、年齡、體能、道德標準等,立法者若欲加以規範,則須有較諸執行職業自由之限制,更為重要之公共利益存在,且屬必要時,方得為適當之限制」
惟此一針對比例原則所建立之層級化審查標準,與大法官就形式法律保留原則、授權明確性原則所建立之層級化審查標準之論述內容不同,不宜混淆。
至本件就比例原則之審查,因系爭法規涉及人民選擇職業自由之主觀條件限制,故多數意見就其實質上是否符合比例原則之審查,係以重要公共利益存在,且衡酌公益維護與私益侵害之程度[6],其限制尚屬合理且必要,為系爭法令合憲認定之基礎,符合中度接近嚴格之審查標準,並非採用寬鬆審查標準,併予敘明。
二、系爭法規不違反法律保留原則及授權明確性原則
1.系爭授權法不違反法律保留原則
工作權之限制,不僅以立法目的直接針對工作權之限制,如律師法或會計師法等為限。法律規定之內涵,影響人民選擇職業之自由者,即屬對其憲法保障工作權之限制[7]。
 
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