大法官解釋 釋字第612號 |
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| 公佈日期：2006/06/16 |
| 解釋爭點 |
| 舊廢棄物處理機構管輔辦法第31條第1款違憲？ |
| 四、系爭規定可以解釋為非裁罰性的規定嗎？ （一）依現行行政罰法：不可以 1.行政罰法的立法定義 甫於民國95年2月5日施行的行政罰法第2條規定：「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：一、限制或禁止行為之處分：限制或停止營業、吊扣證照、命令停工或停止使用、禁止行駛、禁止出入港口、機場或特定場所、禁止製造、販賣、輸出入、禁止申請或其他限制或禁止為一定行為之處分。二、剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分。三、影響名譽之處分：公布姓名或名稱、公布照片或其他相類似之處分。四、警告性處分：警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。」立法理由針對行政罰的定性，有詳細說明[7]。 該條規定首先將行政機關具有裁罰性的不利處分稱為行政罰，並且相對於罰鍰和沒入，稱之為其他種類行政罰；其次說明其他種類行政罰，必須是違反行政法上的義務所受的裁罰性不利處分，在這個定義之下，除去違法狀態或停止違法行為的處分，不屬於裁罰性的不利處分，至於撤銷違法授益行政處分及廢止合法授益行政處分，如果屬於怠於利用授益處分而遭撤銷，因為保證稅收而限制納稅義務人將財產移轉、設定他項權利、減資、註銷登記或出境，限制船舶及船員離境等保全措施，都不是裁罰性不利處分，而不屬於其他種類行政罰。 2.授益處分與除去或停止違法狀態的處分 如果是怠於利用授益處分，是屬於不行使權利，但並非違反義務的行為，撤銷授益處分不能認為是一種處罰；保證稅收和污染海洋民事賠償的保全措施[8]，自然屬於預防性而非懲罰性的處分。至於除去違法狀態或停止違法狀態的行政處分，似乎比較容易引起疑惑[9]。所有違法狀態，都是違反義務所造成，除去或停止違法狀態的行政處分，當然也是對違反行政法上義務的行為給予不利處分，而所有裁罰性的行政處分，也有防止受裁罰人為違法行為的效果，科處罰鍰有懲罰過去，警戒未來的效果，也有降低未來危害能力的效果，那麼如何區分預防性和裁罰性的處分？所謂預防性，就是預防實害，也就是排除危險，危險一旦排除，自然不會造成實害。某種違反義務行為，雖然尚無實害，但對所要維護的法益，具有危險性，例如未採取經常性的維護措施，以與本件聲請系爭規定有關的許可或合格證照為例，假設要求擁有合格證照的技術員，必須每隔一段時間接受在職訓練，以便延續證照效期，則沒有接受在職訓練仍繼續執行業務，就是處於一種可能製造職業風險的違法狀況，如果主管機關因而作成中斷證照效力的處分，就屬於單純向未來發生效果的處分，而不是有處罰性質的裁罰性不利處分。這也才應該是所謂不回復管制，可能對確保合法行政秩序，有所危害，而必須有所管制[10]。至於認為管制規定可以不必考慮是否有一個故意或過失違反行政義務的偶發事件存在，則根本是欠缺人權意識的說法。既然管制是為了防止公益受危害，沒有人的行為，何來對公益的危害？怠於接受在職訓練，也還是出於證照持有人的故意或過失，如果真有造成公益受危害的偶發事件，而不是某個義務主體故意或過失所造成，國家對該義務主體作成任何不利的行政處分，可以任由受處分人自認倒楣，而不另行給予補償嗎？針對現行規定分析，得出有某些行政處分未顧慮受到不利益處分的人是否因為他自己的過錯而受不利益處分，卻沒有從人權的觀點加以檢討，如果是學生習作可以被原諒，如果是對規範環境沒有改變權力的學者作品，可以稱為見仁見智，如果是大法官的說法，則恐怕有負人民付託[11]。 3.系爭規定的撤銷證照處分不是預防危險的處分 本件聲請系爭規定的授權規定，舊廢棄物清理法第二十一條規定所謂管理，當然包含對技術人員的管理，處罰雖然是管理的一種手段，但是在保護憲法基本權的意義上，正好必須對預防性的管理與制裁性的處罰有所區隔，法律保留原則的不同審查標準，正是因此而建立起來。正如前面針對排除或停止違法狀態行政處分的分析，對於證照資格的考核，仍然可以根據是預防危險或對實害的懲處，而區分預防性處分或對造成實害的裁罰性處分，單純以管理包括對技術人員的管理，解釋系爭規定不是裁罰性規定，顯然過於粗糙。而且所謂排除違法狀態，必定是排除一個持續處於違法狀態的行為，本件聲請系爭規定，針對清理廢棄物機構違法或不當營運，造成環境污染或危害人體健康，而情節重大的犯罪及違反秩序行為（舊廢棄物清理法第五章罰則參照），處罰受僱的專業技術人員，是處罰對過去造成的損害，不是向未來發生效果的預防性或保全措施，更不是因為怠於行使權利而遭撤銷授益處分的情形。因為造成環境污染或人體健康受害的違法或不當營運行為已經完成，對某個事件有違法或不當行為，不表示在另一個事件，一定繼續為不法或不當行為，如果清理廢棄物機構和受僱的技術人員沒有繼續其他違法或不當的行為，就不會有所謂的違法狀況存在，至於如果技術人員有重大污染環境或致人身體受害的行為，已經可能構成犯罪，過去對於法益有嚴重侵害的行為，是對未來有持續威脅的間接證據，不能只是進行行政上的「規制」，而必須採取較嚴厲的制裁，例如剝奪工作機會，才能根絕危害的可能性，這和刑罰上的有期徒刑一樣，隔離犯罪人同時有懲罰過去和預防未來的效果，但有期徒刑不會因而只具有預防危險的性質，而不具有處罰的性質。 反面而言，撤銷技術人員的證照之後，沒有合格技術人員的機構，依舊能繼續違法營運，撤銷技術人員的合格證書，未必能排除違法狀態或停止違法狀態；如果沒有具體的污染環境危害人體健康的行為，繼續擁有執業證照，不等同於違法狀態在持續當中，沒有所謂撤銷證照，才能排除違法狀態或預防危險可言。而根據系爭的公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法第32條規定，如要回到同一行業必須五年後再接受訓練、考試取得合格證書[12]，換言之，撤銷證照所產生的效果，主要仍在於針對行為人過去違反行政法上義務的行為，給予失去工作機會的制裁，預防未來危險的效果，只是附帶效果。 （二）依據憲法的解釋：不可以 撤銷職業證照，和吊銷駕駛執照、撤銷營業執照等處分一樣，容易被認為是一種保安處分，而不具有處罰的性質，因為它們屬於一種經濟性的制裁。經濟性的制裁的裁罰性之所以不易分辨，因為在人類歷史上發展至今的制裁體系中，早已區分為剝奪或減損人格與剝奪經濟能力兩種基本制裁模式，從絕對保障人性尊嚴的基本立場來看，剝奪或減損人格，是對人比較嚴重的否定，因此剝奪生命和剝奪自由具有未遭懷疑的裁罰性，相對地，經濟能力的剝奪則是比較輕微的制裁與人格的剝奪未必有關連。然而一方面，經濟能力的剝奪，其實也可以是生存基礎的剝奪，尤其是執業證照的撤銷，更是剝奪生產工具的方式，剝奪生產工具，當然影響生存基礎，未必比直接剝奪生命，對人的傷害更小；另一方面，因為剝奪人身自由與生命，逐漸會成為一個人權標準比較高的社會所不能接受的事，因為直接涉及對人的否定，如果強調人性尊嚴的絕對保障，不但死刑，就算自由刑，都可能因為涉及人性尊嚴的否定，而遭放棄。如果人權意識不斷提升，未來的社會，不是不可能以剝奪經濟能力作為主要的制裁模式。而在一個必須擁有職業證照，才能進入職業場所的社會，撤銷證照必然是最嚴厲的制裁手段，因為撤銷證照等於剝奪生存基礎。 |
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