大法官解釋 釋字第785號 |
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| 公佈日期：2019/11/29 |
| 解釋爭點 |
| 1.根據公務人員保障法，公務人員就影響其權益之不當公權力措施，於申訴、再申訴後，不得續向法院請求救濟，是否違憲？ 2.高雄市政府消防局有關外勤消防人員「勤一休一」勤休方式及超時服勤補償之相關規定，是否違憲？ |
| 二、就教師而言 釋字第736號解釋（105年3月18日公布）釋示：本於憲法第16條有權利即有救濟之意旨，教師認其權利或法律上利益因學校具體措施遭受侵害時，得依行政訴訟法或民事訴訟法等有關規定，向法院請求救濟。教師法第33條規定：「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。」僅係規定教師權利或法律上利益受侵害時之救濟途徑，並未限制公立學校教師提起行政訴訟之權利。 三、就受刑人[4]而言 釋字第755號解釋（106年12月1日公布）釋示：受刑人就監獄處分或其他管理措施，逾越達成監獄行刑目的所必要之範圍，而不法侵害其憲法所保障之基本權利且非顯屬輕微時，得向法院請求救濟。 簡要歸結上開4解釋意旨，均強調本於有權利即有救濟之憲法原則。釋字第684號解釋釋示，對學生所為行政處分或其他公權力措施，如侵害學生受教育權利或其他基本權利；釋字第736號解釋釋示，教師認其權利或法律上利益因學校具體措施遭受侵害時；釋字第755號解釋釋示：監獄處分或其他管理措施，不法侵害受刑人憲法所保障之基本權利且非顯屬輕微；釋字第784號解釋釋示，各級學校學生認其權利因學校之教育或管理等公權力措施而遭受侵害。換言之，本於有權利即有救濟之憲法原則，如行政處分或管理措施，侵害學生、教師或受刑人之權利（基本權利、權利），非顯屬輕微，均得向法院請求救濟，依法提起相應之行政訴訟以為救濟。 四、就公務人員而言 （一）逐一打破特別權力關係 關於公務人員訴訟權之保障，本院釋字第187號解釋，針對公務員依法辦理退休請領退休金，首先打破特別權力關係理論而釋示：公務員「向原服務機關請求核發服務年資或未領退休金之證明，未獲發給者，在程序上非不得依法提起訴願或行政訴訟。」嗣並有釋字第201號解釋闡釋：「公務員依法辦理退休請領退休金，非不得提起訴願或行政訴訟。」（嗣另有釋字第243號、第266號、第298號、第312號、第323號及第338號解釋，逐步肯認得提起訴願及行政訴訟之情形）因而帶動公務人員保障法之制定公布施行[5]，建構完整之公務人員救濟體系。第1條明定：「為保障公務人員之權益，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法律。」第4條規定：「公務人員權益之保障，依本法所定復審、再復審、申訴、再申訴之程序行之。」換言之，關於公務人員權益之保障，採雙軌制，復審、再復審制與申訴、再申訴制。 （二）制定保障法之再修正 前揭區區35條條文，顯然不足以保障公務人員之權益，且全新風貌的訴願法及行政訴訟法於87年10月28日修正公布，邁向訴願法及行政訴訟新制，保障法為配合此等新制之修正施行而於92年5月28日再修正公布[6]，從35條擴充為104條，第2章實體保障、第3章復審程序（第25條至第76條）、第4章申訴及再申訴程序（第77條至第84條）。 （三）復審程序 85年保障法制定之初，第4條規定：「公務人員權益之保障，依本法所定復審、再復審、申訴、再申訴之程序行之。」換言之，關於公務人員權益之保障，採雙軌制，復審、再復審制與申訴、再申訴制。其立法理由略以：「明定公務人員之權益遭受侵害或受委曲，應依本法所規定之復審、再復審、申訴、再申訴之程序救濟」，保障法第25條第1項前段規定：「公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起復審。」足見公務人員認為公權力措施違法或顯然不當，損害其權利或利益者，得依保障法提起復審，請求救濟。因公權力措施違法或顯然不當，侵害公務人員之權利或利益，涉及違法性判斷，本於有權利即有救濟之憲法原則，公務人員不服復審決定，自得提行政訴訟（保障法第60條及第72條參照），請求救濟。 （四）申訴、再申程序 保障法第77條第1項規定：「公務人員對於服務機關所為之管理措施或有關工作條件之處置認為不當，致影響其權益者，得依本法提起申訴、再申訴。」其所稱不當之管理措施或有關工作條件之處置，不涉及違法侵害權利[7]之部分，自無「有權利即有救濟」之問題，如有違法侵害權利者，自應依復審程序處理。換言之，上開不當公權力措施，並不包括得依復審程序救濟之事項，且非屬於行政處分之措施或處置是否不當，不涉及違法性判斷，基於權力分立原則，自無於申訴、再申訴決定後，續向法院提起行政訴訟之問題。況上開規定並不排除公務人員認其權利受違法侵害或有主張其權利之必要時，原即得按相關措施之性質，依法提起相應之行政訴訟，請求救濟。是以本號解釋認為，系爭規定一，與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨尚無違背。 （五）徹底落實有權利即有救濟之憲法原則 目前行政訴訟實務之通說見解認為：因公務員身分受行政處分得否提起行政爭訟，應就處分內容分別論斷，如該行政處分足以改變公務員身分關係，或於公務員權益有重大影響之處分，或基於公務員身分所生之公法上財產上請求權遭受損害，可提起行政爭訟；至於未改變公務員身分關係，或對其憲法所保障服公職之權利未有重大影響，亦未損害公務人員之公法上財產請求權之措施，諸如記大過、記過處分、申誡懲處、考績評定、免除行政兼職，或機關長官、主管所為不同區域或職務之調任、工作指派、所發布之職務命令、所提供之福利措施等，核屬保障法第77條第1項所指之工作條件或管理措施，非屬行政處分，公務人員僅得依申訴、再申訴程序尋求救濟，不得以復審之程序請求救濟，亦不許提起行政訴訟（司法院釋字第187號、第201號、第243號、第266號、第298號、第312號、第323號、第338號、第430號、第483號、第539號等解釋意旨參照）。職是，未改變公務員身分關係或對其憲法所保障服公職之權利未有重大影響，亦未損害公務人員之公法上財產請求權之內部工作條件或管理措施，基於訴訟資源合理分配及公務機關內部管理之必要，不論對之以何種形式之行政訴訟種類提起行政訴訟，均非法所許。 |
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