大法官解釋 釋字第753號 |
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| 公佈日期：2017/10/06 |
| 解釋爭點 |
| 一、全民健康保險之特約內容有無法律保留原則之適用？全民健康保險法授權主管機關訂定全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法之規定，有無違反法律授權明確性原則？ 二、上開辦法有關停止特約、不予支付、停約之抵扣及扣減醫療費用之規定，有無逾越母法之授權範圍？ 三、上開辦法有關停止特約、不予支付及停約之抵扣之規定，有無違反憲法比例原則？ |
| 解釋意見書 |
| 部分協同暨部分不同意見書： 大法官 湯德宗 提出 [1] 本件兩聲請人均為健保特約醫療院所[1]。聲請人一（財團法人天主教若瑟醫院）因所屬外科主治醫師於民國96年9月至10月間將他人癌症組織混入病患之正常病理切片檢體，導致不正確之化驗結果（乳房惡性腫瘤），進而施行手術，並申報醫療費用計新臺幣（下同）38,671元，遭前行政院衛生署中央健康保險局（現改制為衛生福利部中央健康保險署，下稱健保署）於99年7月29日依「全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法」（下稱特管辦法）中「停止特約」[2]及「不予支付」[3]之規定，予以「停止外科門診及住診醫事業務特約2個月」及「所屬涉案醫師於停止特約期間，對保險對象提供之醫療服務，不予支付（醫療費用）」之處置[4]。聲請人不服，提起行政救濟，並於100年5月4日依「特管辦法」中「抵扣停約」[5]之規定，申請以該醫療院所違規科別前一年申報量及該分區總額最近一年確認之平均點值核算扣減金額，抵扣停約期間之執行，嗣經健保署同意，並核定扣減金額14,001,281元。[6]聲請人一不服，遞經行政爭訟，經最高行政法院101年度判字第929號判決以無理由駁回確定在案。 [2] 聲請人二（陳憲堂即東泰藥局）因102年5月18日中午12時至同年月19日上午10時間未在藥局親自執行藥師業務，卻由受聘藥師代為調劑，並在處方箋上蓋用「東泰藥局陳憲堂」印章，據以申報醫療費用，遭健保署於103年8月19日依「特管辦法」中「扣減申報（醫療）費用10倍金額」之規定[7]，扣減申報相關醫療費用計311,710元。[8]聲請人二不服，遞經行政爭訟，經臺北高等行政法院105年度簡上字第55號判決以無理由駁回確定在案。 [3] 上開兩聲請人以各該確定終局判決所適用之特管辦法有關規定及其據以訂定之全民健康保險法（下稱健保法）有關規定有牴觸憲法之疑義，分別向本院聲請解釋。經大法官決議併案審理，並作成本解釋。 [4] 本件核心爭議在於：特管辦法中之「停止特約」、「不予支付」、「抵扣停約」及「扣減申報費用10倍」等四項規定是否合理（有無過苛）？多數大法官議決通過之多數意見由「法律保留原則」及「比例原則」立論，肯認前述四項規定及其所依據之授權規定（83年8月9日制定公布之全民健康保險法第55條第2項[9]及100年1月26日修正公布之同法第66條第1項[10]）均為「合憲」（解釋文參照）。本席對於合憲之結論，敬表贊同；然於其論理，則多有保留，爰提出「部分協同暨部分不同」意見書。茲析述如後。 一、健保特約為行政契約（公法契約） [5] 健保署與醫療院所簽訂特約，約定由醫療院所對保險對象提供醫療服務，再據以向健保署申報醫療費用，乃行政機關（健保署）為達成其法定任務（辦理全民健康保險，以增進國民健康，健保法第1條參照），所為之契約安排。故（健保）特約應定性為「行政契約」（本院釋字第533號解釋參照）。 二、特約之內容涉及健保制度能否健全運作者，應有法律或法律授權之命令為依據 [6] 行政機關為達成行政任務，原則上本得依其裁量，選擇以締結行政契約之方式為之（行政程序法第135條[11]參照）。亦即行政契約之締結，原則上並無「法律保留原則」之適用。依照本院釋字第四四三號解釋釋示之「層級化法律保留原則」[12]，限制或剝奪人民自由或權利之「侵害行政措施」原則上固應有法律或法律明確授權之命令為依據；至「給付行政措施」僅「涉及公共利益之重大事項者」，始「應有法律或法律授權之命令為依據之必要」。[13]鑑於全民健康保險為強制性社會保險，健保特約之內容不僅攸關國家能否提供完善之醫療服務，以增進全體國民健康，體現憲法對人民生存權與健康權之保障，並因全民健保實施「總額支付制度」（global budget system）[14]，就健保支出為宏觀調控，而間接影響（限制）醫事服務人員之財產權與工作權，多數意見爰釋示：「全民健保特約內容涉及全民健保制度能否健全運作者」，應「屬公共利益之重大事項」，而有法律保留原則之適用（解釋理由書第5段及第6段參照）。 [7] 實務上，健保特約為一定型化契約。前揭系爭「停止特約」、「不予支付」、「抵扣停約」及「扣減申報費用10倍」等規定，均載於健保署訂定發布之「特管辦法」中，再以「特管辦法」納（併）入健保特約（參見特約醫院適用之「特約醫院範本」第1條第1項[15]及特約藥局適用之「特約藥局範本」第1條第1項[16]）。是為審查系爭規定有無違反「法律保留原則」，首應究明：特管辦法所由訂定之母法（健保法）授權是否具體明確（是否符合「法律授權明確性」要求）？次應究明：特管辦法前揭四項規定有無逾越母法授權之範圍（而增加法律所無之限制）？ 1.健保法授權訂定「特管辦法」之規定，符合授權明確性原則 [8] 按法律「授權是否具體明確，應就該授權法律整體所表現之關聯意義為判斷，非拘泥於特定法條之文字（本院釋字第394號、第426號、第612號及第734號解釋參照）」（解釋理由書第5段末句參照）。83年健保法第55條第2項雖僅載：「前項保險醫事服務機構之特約及管理辦法，由主管機關定之。」惟綜觀同法有關規定，要「已就特管辦法之內容，提供主管機關可資遵循之具體方針」；且所謂「管理」一詞，按通常之文義理解，應包含「違約之處理」在內，故堪認其授權之目的、內容及範圍尚稱明確。至於100年1月26日修正公布之健保法第66條第1項已明定：「⋯⋯得申請特約為保險醫事服務機構之醫事服務機構種類與申請特約之資格、程序、審查基準、不予特約之條件、違約之處理及其他有關事項之辦法，由主管機關定之。」其授權之目的、內容及範圍益臻明確（解釋理由書第7段參照）。 2.系爭特管辦法四項規定核屬違約金之約定，故未逾越 母法授權之範圍 |
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