大法官解釋 釋字第707號 |
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| 公佈日期：2012/12/28 |
| 解釋爭點 |
| 公立學校高中以下教師敘薪，未以待遇相關法律或其明確授權之法規命令定之，違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 羅昌發 公立高級中學以下教師（以下簡稱教師）之敘薪，於法律層次，僅有教師法第十九條所規定：教師之待遇分本薪（年功薪）、加給及獎金三種；高級中等以下學校教師之本薪以學經歷及年資敘定薪級；加給分為職務加給、學術研究加給及地域加給三種。同法第二十條則規定：「教師之待遇，另以法律定之。」又教育基本法第八條第一項亦明定教育人員之待遇應以法律定之。然此三條文僅為原則性規定，且教師法第十九條、第二十條迄未施行。[1]數十年來，教師之敘薪，均依教育部最初於中華民國六十二年九月十三日訂定發布（最近係於九十三年十二月二十二日修正發布）之公立學校教職員敘薪辦法（該現行辦法含各附表及所附說明，以下稱系爭辦法），而未法制化。多數意見認系爭辦法違背憲法法律保留原則，應自本解釋公布日起至遲於屆滿三年時失其效力。本席對此結論敬表同意。惟本號解釋涉及若干重要憲法原則及論點，本席認有斟酌的餘地或有補充的必要。爰提出本協同意見書。 壹、有關本號解釋範圍：司法積極主義的體現 一、本號解釋之聲請人係主張：系爭辦法所附公立學校教職員敘薪標準表說明（以下簡稱標準表說明）第五點第一項「教師在職進修取得較高學歷申請改敘時，得改按新學歷起敘，並採計不含進修期間之服務成績優良年資，在本職最高薪範圍內按年提敘」之規定中，僅採計「不含進修期間之服務成績優良年資」之部分，為增加法律所無之限制，且違反平等原則。而本號解釋則以系爭辦法整體規定為解釋對象，認其違背憲法上法律保留原則。 二、由於我國憲法解釋係採抽象法規違憲審查之制度，基於該制度之性質，本應容許本院擴大聲請人所主張之違憲範圍，而審查與經聲請之標的相關聯之部分。以往本院解釋於擴大解釋對象時，係以「關聯性」及「必要性」為基準。如本院釋字第四四五號解釋即謂：「大法官依此規定（按即：司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定）所為解釋，固以該確定終局裁判所適用之法律或命令為標的，就人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利有無遭受不法侵害為審理對象。惟人民聲請憲法解釋之制度，除為保障當事人之基本權利外，亦有闡明憲法真義以維護憲政秩序之目的，故其解釋範圍自得及於該具體事件相關聯且必要之法條內容有無牴觸憲法情事而為審理。」惟本件情形與釋字第四四五號解釋之情形或有不同。蓋系爭辦法整體規定與聲請人所主張之標準表說明第五點第一項之規定，固有「關聯」（該第五點第一項係屬系爭辦法的一部分），然系爭辦法之全部，並非於解釋標準表說明第五點第一項時，所「必要」一併解釋之的法令。換言之，釋字第四四五號解釋所定之原則，應無法作為本號解釋對象之範圍擴及系爭辦法整體規定之論理基礎。實際上，多數意見就擴大解釋對象之範圍所依據之憲法論述，並非明確；僅於理由書第三段中概略提及「因上開說明為系爭辦法第二條附表所附之說明，即屬系爭辦法之一部分，系爭辦法既違反憲法上法律保留原則，本院自得以系爭辦法為解釋之對象予以解釋。」其並未明確以「關聯性」及「必要性」為擴大解釋對象之基準，而係創造另一擴大解釋範圍之類型；使本院得以就「聲請人請求解釋某一條文」的情形，擴大解釋對象至整個法規。 三、此種擴大當事人聲請之解釋範圍，或可稱為司法積極主義（judicial activism）另一種表現。常見的司法積極主義係反映在司法者超出單純解釋與適用憲法或法律的功能，而透過其裁判相當程度的扮演決策者或立法者角色，以解決紛爭。本號解釋則為釋憲者為整體解決制度問題，遂超越司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款所規定限於以確定終局判決所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義，始得聲請解釋憲法的要件。本席認為，本號解釋屬於正面的司法積極主義的呈現，故贊成多數意見擴大解釋對象之結論。蓋如後所述，本席認為公立學校教師權益的保障，涉及制度性保障問題；如單純宣告某一條款因違反法律保留原則而違憲，則本院就憲法原則的指示，將欠缺明確性；且可能引起不同的解讀（亦即立法者是否僅須就某一遭宣告違反法律保留原則的條文予以法制化即可，而不須就公立學校教師敘薪問題整體法制化；解釋之射程範圍將不明確）。多數意見透過本號解釋，期待立法機關儘速就整體敘薪問題予以立法，徹底解決法制化延宕所產生的疑義，始能解決爭議的核心問題。故在宣告系爭辦法整體規定違憲的結論上，本席贊同多數意見。然本席認為，本號解釋未能就此種擴大解釋範圍之情形，宣示其所須具備的要件或所須遵守之原則，殊為可惜。本席認為，本號解釋之情形雖不要求「必要性」之要件，然應將「關聯性」要件之標準提高，要求必須達於「高度關聯」。亦即，於欠缺「必要性」之情形下，如未經聲請釋憲之法規與經聲請釋憲之法規關聯性極高時（以本號解釋情形而論，如僅單獨宣告某一條文違憲而須由立法者加以法制化，將明顯留下立法者未來應如何執行法制化之疑義；且實際上，立法者亦不可能僅單獨就經聲請釋憲之部分加以法制化），始例外地允許擴大釋憲客體之範圍。 貳、有關多數意見所引財產權保障之問題 一、本號解釋多數意見以教師之敘薪及其待遇，關係其生活之保障，屬憲法第十五條財產權之保障事項（見本號解釋理由書第一段及第二段）。本席認有討論之空間。憲法第十五條有關人民財產權應受保障之規定，所稱財產權之範圍，顯不限於私法所規定之物權與債權及若干公法所創設的智慧財產權，而應包括人民所擁有具經濟價值之其他財富（參見本席於本院第七Ｏ六號解釋所提之協同意見書）。教師提供教學服務，獲取適當報酬，自屬憲法上財產權，而應受保障。然本號解釋所處理之核心疑義在於系爭辦法尚未法制化；系爭辦法之內容不但非在限制或剝奪公立學校教師之財產權，實際上毋寧係在確保教師的薪資待遇水準。故系爭辦法尚未法制化與憲法上財產權保障之問題較無直接關聯。 二、且如依多數意見引用財產權保障作為基礎，認為所有有關待遇之規範均屬財產權保障之問題，並因而須以法律規定，則其範圍將可能無限擴大到公務員及公立學校教師的一切給付行政事項（甚至包括津貼補助等細瑣事項）。蓋依其論述的結果，所有給付行政事項，均有可能被認為屬於財產權保障之範圍，而一律應予法制化。其範圍明顯過廣；實際上亦甚難期待立法者為如此鉅細靡遺的立法。 |
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