大法官解釋 釋字第707號 |
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| 公佈日期：2012/12/28 |
| 解釋爭點 |
| 公立學校高中以下教師敘薪，未以待遇相關法律或其明確授權之法規命令定之，違憲？ |
| 該號解釋值得注意之處有二：第一，該號解釋將行政機關，不論有無法律授權，而以命令規定公務員的薪俸標準（年資計算涉及退休金多寡）視為給付行政，且認為「給付行政措施如未限制人民之自由權利」，並不需要嚴格的法律保留。第二，該號解釋復又承認：薪俸標準涉及到國家照顧公人員生活之意旨，在法律未制定前，雖可以以命令定之，無須法律保留，但涉及退休相關權益，乃屬公共利益之重大事項，且為平等權考量（解釋文第二段），仍應適用法律保留原則。 這種論證頗為矛盾。首先，國家給付公務員之薪俸可稱為「行政給付」。其是否屬於給付行政？按所謂的給付行政，以現代公法學理論，乃是指國家藉由社會保險、社會救助、職業訓練、津貼及財稅優惠與教育補助等方式，履行國家對於人民有生存照顧的義務，所產生的新形式行政類型而言[10]。而給付行政乃相對於傳統的高權行政或干涉行政，歷史發展且不若後者為傳統的行政行為模式，源遠流長。給付行政之概念，遲至上個世紀三Ｏ年代方始萌芽。公務員的薪俸，包括公立學校之教職員待遇，並非在給付行政概念產生後，才出現的「新形態」國家行政11。毋寧在現代行政法學發展當時的高權行政中，已將公務員與教師薪俸，單方面由公權力規範之。且在特別權力關係理論流行的時代，更捨去以法律規定的方式，而係以行政命令予以規範。同時，此薪俸決定並不視同為行政處分，也剝奪了受薪者提起行政訴訟之可能性。 這些都是在我國所歷經的法制發展，距今日不久，吾人當仍印象深刻也！這也顯示出公務員與教師薪俸，乃國家與特定人員間的法律關係，此與給付行政理念涉及到由創設新的國家任務，重新調整了「國家與人民間」的法律關係，有截然不同之處[12]。這也涉及到基本人權，已由傳統的防衛權發展到現在的「分享權或參與權」（Teilhaberecht），既可以分享國家政治意義的參政權，也可以分享國家給付性質的社會福利、社會救濟等的社會給付制度[13]。 因此，公務員薪俸權並非國家在某種程度上，可作或可不作的給付行政。毋寧是國家必須支付給公務員或教師的法定義務。故釋字第六一四號解釋的見解實有謬誤。 就此而言，本院在釋字第六五八號解釋，似已改弦更張。該號解釋已經捨棄了釋字第六一四號解釋的「給付行政」之定性，專以人民服公職的權利及國家照顧公務員的意旨，而為闡述：「憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金請求等權利。國家則對公務人員有給予俸給、退休金等維持其生活之義務（本院釋字第五七五號、第六Ｏ五號解釋參照）。又公務人員退休年資之多寡，係計算其退休金數額之基礎，故公務人員退休年資之起算日、得計入與不得計入之任職年資種類、如何採計、退休後再任公務人員年資採計及其採計上限等有關退休年資採計事項，為國家對公務人員實現照顧義務之具體展現，對於公務人員退休金請求權之內容有重大影響；且其有關規定之適用範圍甚廣，財政影響深遠，應係實現公務人員服公職權利與涉及公共利益之重要事項，而屬法律保留之事項，自須以法律明定之（本院釋字第四四三號、第六一四號解釋參照）。」（該號解釋理由書第一段參照）。 由上述解釋理由書第一段最後雖援引本院釋字第六一四號解釋參照，和本號解釋也同樣援引釋字第六一四號解釋，吾人不妨將其視為只挑選其「涉及公務員權利與公共利益之重要事項，俾作為承認有法律保留之理由」之立論，而非照單全收，包括給付行政的概念在內。 本院釋字第六一四號解釋第二個矛盾之處，乃是不願明白承認公務員服務年資之計算，攸關退休金多寡，當已侵犯到退休公務員之財產權。其一再提到公務員的「退休相關權益」，但此相關權益豈不是退休金乎，退休金的多寡難道不是財產利益？如果不是為了財產利益，該退休公務員為何要提起訴訟？難道只為尊嚴或要面子而興訟乎？而該號解釋援引立論（釋字第六五八號解釋且用為立論之主軸），乃是國家必須照顧公務員的旨意—為國家對公務人員實現照顧義務之具體展現—，試問：國家這種照顧難道不是完全顯示在給予退休金之上乎？故為何不開放心胸，承認此涉及退休公務員應享有的財產權乎？ 在此吾人應當回想起，民國七十三年時大法官前輩作成的釋字第一八七號解釋，雖然是為了保障公務員訴訟權所作解釋，但本質上卻是涉及到其退休金之權益（否則公務員豈會只為了爭取訴訟權進行訴訟，進而聲請釋憲？），也正是進入了財產權保障之領域，更開啟我國特別權力關係理論式微之門。其後許多本院解釋，例如釋字第二六六、三一二、三三八、四六六、四七四及五Ｏ一號解釋等，都是這種情形。因此，本號解釋多數意見明白承認退休公務員之退休金具有財產權地位，乃值得肯定也。 此外，本院釋字第六一四、六五八號解釋的立論，顯然都將公務員財產權保障，與憲法保障公務員的意旨區隔劃分，這也會在論理上不能一致。在此，似乎與德國通說相契合。實則不然，依德國聯邦憲法法院的一貫見解，認為既然德國基本法第三十三條有特別規定國家應該要實施照顧各級公務員的傳統公務員體制（Beamtertum），且此制亦享有制度性保障[14]，從而導出國家照顧義務及公務員之薪俸權，故不必援引憲法財產保障，而是透過基本法第三十三條規定，一樣達成財產權保障之意旨[15]。故公務員體制與財產權保障乃「分進合擊」，而非各行其事也。至於我國憲法並無與德國基本法第三十三條所強調、並視為與財產權保障一樣享有制度性保障的傳統公務員法制之條文，即不必捨棄憲法第十五條已明文規定之財產權，另尋憲法未明白規定之公務員保障法理也。 |
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