大法官解釋 釋字第707號 |
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| 公佈日期：2012/12/28 |
| 解釋爭點 |
| 公立學校高中以下教師敘薪，未以待遇相關法律或其明確授權之法規命令定之，違憲？ |
| 上述這種基於國家理念、社會正義與公共福祉所為的財產權立法，已經與在二十世紀初，特別是德國威瑪憲法第一百五十三條第三項（以及基本法第十四條第二項）所揭諸的「財產權負有社會義務」（Sozialpflicht des Eigentums），形成憲法財產權保障的要件，兩者必須同時並存。且此一任務必須由立法者來形成。故立法者在任何規範、型塑與限制人民財產權之內容時，必須受到國家任務、重要公共利益、比例原則及平等原則的拘束，而非享有極大的裁量權利。 在立法者為此涉及人民財產權內容及其合法權利範圍的立法行為時，也必須斟酌到憲法保障人民財產權的意義。人民的財產權在立法規範時，可能已經存在，此時立法者只能用上述財產立法的準則，予以「確認」有無牴觸[3]：質言之，財產權的存在可以先於立法作為，只要該財產的存在是「正當獲得之權利」（Wohlerworbene Rechte），亦即依據當時所存在的國家法規範，認定此權利的取得，是合法的，便受到了憲法保障的地位[4]。此法規範，不一定需要有法律位階不可，基於行政命令、地方法規或習慣法等，皆無不可，只要不牴觸當時的法規範，並認為乃「正當」即可[5]。 故在行政機關以系爭法規範之命令規範某些特定人員（例如公務員、軍人或教師）的薪俸，如果這些人員已經依法規付出對價（服勤務），即取得了薪俸的權利，即屬於上述「正當獲得之權利」，從而享有憲法財產權保障的地位。 「懷疑論」者認為在立法者未積極規範教師的財產權前，這些人員的財產地位沒有憲法的「可保障性」（Schutz wurdigkeit），是通不過憲法學理的檢驗也。 （三）憲法財產權保障的效果已創設出個人可以請求救濟的「個別性保障」 憲法財產權的保障，在憲法學上是典型的制度性保障，此也在我國憲法學界獲得普遍之肯認。按此所謂的制度性保障，乃針對立法者所定，賦予立法者應當要遵照憲法的理念，制訂涉及財產權的法律。但財產權既有「制度性保障」（ Institutgarantie ）， 還有更重要的「個別性保障」（Individualgarantie），乃指人民受到國家不法侵犯其財產權時，能夠獲得法律途徑之保障[6]。最後，還可以聲請大法官解釋，獲得救濟之機會。此亦是基本人權能夠享有拘束國家立法權的優勢地位所賴。故任何基本權利具有拘束力，也靠著此一個別性保障的功能矣[7]。 本號解釋原因案件，正是顯示出公立學校教師的財產權受侵害，方提起釋憲，以謀救濟。倘若吾人認為在立法者未制訂教師薪俸法律之前，不存在教師請求憲法財產權保障的問題，則本號解釋似乎將以「無權利受侵害」為由，而以不受理駁回之。幸而本號解釋多數意見不採納此見解，而毅然受理之，正是肯認了教師財產權的存在及其「可訴性」也。 綜上所述，教師只要由合法的系爭法規獲得之薪俸權，即可享有憲法財產權的保障地位。這也基於憲法財產權的保障功能，也經過了時代之改變而異其內容。按財產權保障之理念，在早期憲政國家重視保障物權意義的財產權（如所有權），隨後逐步擴展到債權、工業財產等，而發展到如今高度工業化與商業化時代，國家財產權，反而特別重視一般國民的薪給權，以及其他具有公法性質的社會保險給付等。這個「財產權功能轉變」（Funktionwandel des Eigentums）[8]，也可以反應在本號解釋原因案件之上，教師正如同其他廣大的受薪階級一樣，憑著薪俸謀求生計，國家豈能夠漠然排斥其於財產權保障的範圍之外乎？ 二、教師薪俸權不屬於「給付行政」的概念 如前所述，本號解釋很巧妙地避開將教師的薪俸，視為政府的「給付行政」。雖然解釋理由書第一段曾援引本院釋字第六一四號解釋之名，且在理由書第一段也將國家給予教師的薪俸，視為「政府之行政措施」（屬於行政給付），但值得慶幸的是，並沒有將兩者劃上等號，故不會產生將「行政給付」等同於「給付行政」的謬誤，此謬誤正如同將「蜜蜂」與「蜂蜜」混為一談也。也正如同不能將行政訴訟法制度中的「給付之訴」，視為給付行政下的產物，從而認為在干涉行政中，即不能產生提出「給付之訴」之可能[9]？ 在此，吾人必須將本院釋字第六一四號解釋重新審視一番，以討論是否將其視為「標竿」，抑或是「殷鑑」？ 本院釋字第六一四號解釋文第一段指出：「憲法上之法律保留原則乃現代法治國原則之具體表現，不僅規範國家與人民之關係，亦涉及行政、立法兩權之權限分配。給付行政措施如未限制人民之自由權利，固尚難謂與憲法第二十三條規定之限制人民基本權利之法律保留原則有違，惟如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者，原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據，主管機關始得據以訂定法規命令（本院釋字第四四三號解釋理由書參照）。公務人員曾任公營事業人員者，其服務於公營事業之期間，得否併入公務人員年資，以為退休金計算之基礎，憲法雖未規定，立法機關仍非不得本諸憲法照顧公務人員生活之意旨，以法律定之。在此類法律制定施行前，主管機關依法律授權訂定之法規命令，或逕行訂定相關規定為合理之規範以供遵循者，因其內容非限制人民之自由權利，尚難謂與憲法第二十三條規定之法律保留原則有違。惟曾任公營事業人員轉任公務人員時，其退休相關權益乃涉及公共利益之重大事項，仍應以法律或法律明確授權之命令定之為宜，併此指明。」 |
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