大法官解釋 釋字第707號 |
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| 公佈日期：2012/12/28 |
| 解釋爭點 |
| 公立學校高中以下教師敘薪，未以待遇相關法律或其明確授權之法規命令定之，違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 陳新民 不要存心放棄自己之責任，更別妄想將它推卸給別人。 要認識自己的特權，將之歸入於職務的範圍來實踐之。 德國哲學家‧尼采 只有立法者本身能服膺法治國原則為前提下，才能將立法託付給立法者。 德國法學家‧賴特布魯赫 本號解釋多數意見基於憲法上法律保留原則，認定教育部以行政命令（中華民國九十三年十二月二十二日修正發布之公立學校教職員敘薪辦法，以下簡稱系爭法規）規範公立學校教職員的敘薪與待遇違憲，並宣示最遲屆滿三年失其效力，本席敬表支持。 惟此一似極為單純的釋憲案，在本號解釋過程也歷經甚多的思辯，頗如「浮油下的沸湯」—看似平靜的表面，卻有沸騰的滾湯。其理由在於：第一、究竟公立高中以下教師的薪俸，在立法者沒有規範的前提下，是否享有憲法財產權的保障？第二，國家對於教師的薪俸，是否屬於給付行政的概念與範疇？從而涉及到法律保留的問題？ 本號解釋多數意見，對於前者採肯定見解，然並未有更進一步理論敘述。對於後者，本號解釋沒有仿效釋字第六一四號解釋，明白提及之。乃係多數大法官並未肯認其為給付行政之概念。惟解釋理由書第一段仍有援引該號解釋。本席惟恐外界誤認本號解釋乃賡續該號解釋之意旨，而未肯認本號解釋實與釋字第六一四號解釋之立論，已經有分道揚鑣之勢，亦即所謂的「沈默轉變之意義」（stillverwandelte Bedeutung）。故為澄清憲法財產權的概念，及其保障之重要性，並強調本號解釋已經變更釋字第六一四號解釋的精神，爰提出協同意見書如次： 一、教師薪俸權是否屬於憲法財產權的保障範圍？ 本號解釋爭執重點之一，乃是公立高中以下教師的薪俸待遇，是否劃歸在憲法財產權的概念之內，從而享有憲法財產權。保障教師的薪俸，依相關法律（教師法第二十條及教育基本法第八條第一項）皆規定：教師之待遇，應以法律定之。不過教師法第二十條仍未見行政院以命令定其施行日期，顯然仍未給予一個明確的法律依據。教師的薪俸權，乃由行政命令位階的系爭法規替代法律所規定。在立法怠惰的情形下，是否即喪失了合法請求國家保障的地位？換言之，上開教師的薪俸權，是否享有憲法財產權保障之地位，端視其有無法律的基礎？如果未具有「合法基礎」，是否即不得據以請求憲法財產權之保障？ 持此見解者，無異將憲法財產權保障的地位與資格，繫乎於立法者的「積極立法」行為，兩者必須相互依存不可。此種見解明顯誤解了財產權與立法權的角色，且將前者之地位置於後者之下，當與現代法治國家保障人民財產權之思潮不合。本席期期以為不可！可分述如下： （一）財產權作為基本人權，具有拘束立法的優先性： 如果認為財產權必待立法者的肯認，方具有憲法保障的地位，則無異將財產權視為立法者之產物。此正與現代法治國家尊崇基本人權具有優越於任何國家權力，且先於國家權力而存在（uber-und vorstaatliche Stellung）的理念背道而馳[1]。同時，憲法第十五條明白承認財產權此一典型的、古典的人權種類，如果認為必待立法者予以創設之，方能產生財產權時，無異剝奪了財產權的憲法地位，降格為法律地位。財產權也由憲法第十五條的明確規定，「跌落」到不明確規定，有待釋憲者與立法者共同肯認，才能獲得存在的憲法第二十二條規定之中。豈不大幅貶低了憲法財產權地位乎？ （二）立法者擁有規劃與形成財產權內容的權限 的確，並不是任何具有「財產價值」（Vermogenwert）的標的，都可以獲得合憲秩序的保障。按所謂的財產價值是指可以在市場（不論是公開合法市場或是非法市場）透過交易取得的價值，都可認為是經濟與財產價值。因此，合法的財產標的，例如土地、證券等物品，固然屬之；其他違法的財產標的，例如毒品、違禁品或贓物，也可以交易市場上獲得一定的價值。然而，國家正可以利用立法方式，明確確定何者為合法的財產權標的，何者為非法。故刑法上對於違禁品有不得持有之規定。即不得作為財產權保障之標的也。從而人民對於違禁品之買賣所產生之爭議，不能獲得國家法律及訴訟程序救濟之機會。法律可以確定哪些是合法擁有的財產標的，從而肯認其合法權利人的法律地位，並受到國家公權力的保障，如受到侵犯時，可訴請行政機關（例如警察）或法院（民、刑事訴訟）予以排除。 此古典、傳統的國家以立法界定個別財產「權利地位」之有無，主要是基於治安或公共秩序之考量。現代國家對於人民財產的規範，已經更進一步擴展到大幅度限制人民擁有財產的極限（例如土地改革可以要求非自耕農之人民，不得擁有超過一定規模的農地，過去我國實施的耕者有其田制度即屬之），或者對於經濟強勢者，課予較為不利的稅捐負擔（例如奢侈稅或加重所得稅課稅比例）。這都是立法者可以「型塑」人民擁有財產權之種類及其範圍的適例。財產權也變成「由法規範形塑的基本人權」（ normgepragtes Grundrecht）[2]。 |
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