大法官解釋 釋字第707號 |
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| 公佈日期：2012/12/28 |
| 解釋爭點 |
| 公立學校高中以下教師敘薪，未以待遇相關法律或其明確授權之法規命令定之，違憲？ |
| 二、法律保留原則的擴張允宜止於給付行政 用法律保留原則來審查教員敘薪法制，不能不面對憲法依據的問題。憲法第二十三條的法律保留原則僅適用於人民權利被限制的情形，對於規範人民從國家有所得的情形，並無適用餘地。這部分的主要控制在於預算程序，不論中央或地方自治團體，仍然是由民選的議會來把關（憲法第六十三條，地方制度法第三十五條、第三十六條、第三十七條），所以也有稱之為預算保留者，實體上當然也還受到憲法第七條平等原則的拘束（如釋字第四八五號解釋）。人民從國家得到的利益，有時只是基於一時政策的考量，比如基於景氣政策而發放刺激消費的消費券，只要有法定預算即可，不需要立法。但從本院第四四三號解釋理由書做出法律保留層級化的闡述後，對於無關基本權限制的情形，已經開了一個重大的例外：「關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」此一逾越憲法文義的擴張解釋，很明顯是受到了德國學說和實務的影響。 德國所稱的給付行政（Leistungsverwaltung），泛指基於生存照顧（Daseinsvorsorge）的憲法要求，國家對人民所提供的各種直接或間接的給付。從滿足食衣住行基本需要的民生行政（Vorsorgeverwaltung），延伸到社會保險、社會救助等方面的社福行政（Sozialverwaltung），及補貼屬於社會重要基礎但無法完全依賴市場機制的產業（如農業、文教）的補助行政（Förderungsverwaltung）。他們認為在這些無涉基本權限制的領域，仍需要寬鬆的法律基礎，其程度也可能不一，比如社福行政的主要框架應該有法律或自治條例的直接規定，但如補助行政則甚至只要有法定預算加上泛泛法定的機關權限即足。借鑑德國經驗，本院釋字第四四三號解釋理由書不作任何界定或區分的指出，凡給付行政措施，以「涉及公共利益之重大事項」為限─第六一四號解釋之後又加上「或實現人民基本權利之保障」的選項─，都需要法律或至少法律授權訂定命令的保留。同樣的概念還見於之前的第四二八號解釋和之後的第五四二號、六一四號等解釋。但給付行政措施顯然不應該放寬到所有國家提供給人民一定金錢、物資、設施或機會的情形，若回到原創國的理論，還要和其憲法的基礎連結在一起，也就是德國基本法第二十條第一項宣示的社會國原則。轉換到我國的語境，因為憲法有專章（第十三章）和專條（增修條文第十條）規定基本國策，課與國家許多作為義務，其範圍已非德國從社會國原則導出者所能涵蓋，以本件解釋而言，憲法第一百六十五條就已經規定國家有保障教育工作者生活的義務，並隨經濟發展提高其待遇，則在我國至少有關公立學校教師的待遇，即應屬於給付行政措施，殊無疑義。把給付行政的範圍放寬，再用「涉及公共利益之重大事項」、「實現人民基本權利之保障」等要件做進一步限縮，結果自然更為穩妥。 從這個角度來看本件解釋理由書的第一段大前提論述，比較令人不安的是突然沒有必要的省略了「給付」二字，使得無憲法課與給付義務的政府行政措施，如前舉消費券的例子，不能說無涉重大公共利益，是否今後也要受法律保留原則的適用？恐怕連德國這樣的法律保留大國都無法想像。我國近年的理論與實務，確實有把這個法治國原則無限上綱的傾向，也許該讀讀德國前憲法法院院長（後任總統）Roman Herzog寫的「憲法的結構瑕疵？基本法的經驗談」（ Strukturmängel der Verfassung? Erfahrungen mit dem Grundgesetz, 2000），他以長期投入法學、司法和政治的過來人身份慨然指出，過度受到源於早期歷史的法律保留原則的羈畔，德國的政府和國會已失去足夠的政治能力去面對真正的社會和國家問題，他甚至相當傾慕於法國憲法僅以列舉範圍屬於法律保留的設計，雖然他也指出這和法國直選總統的體制當然有關，但仍認為德國二戰後實際上發展出來的「總理候選人」（Kanzlerkandidat）制度也可為行政部門蓄積一定的獨立民主正當性。如果他知道台灣也有直選的總統，近年也在政府再造的精神下修改增修條文使政府機關可以不再被一層又一層的組織法綁住，但學界仍然效顰德國內閣制下的法律保留，而且比德國人還要執迷，大概會瞠目結舌吧。本席認為，作為法律保留的例外擴張，在我國已經夠寬的給付行政概念，不可以再把帽子摘掉，理由書這部分不附理由的新論述方式，還不足以改變過去先例設定的範圍，將來應該會再調整。如果可能，未來還應該回復以涉及重大公共利益為給付行政以外的唯一要件，對於實現基本權利保障卻無涉重大公共利益的情形，仍不應有法律保留原則的適用。 三、首次對於立法懈怠課予限期立法的義務 本件解釋涉及給付行政，在違憲宣告的效果上不同於侵益行政之處，在於如果宣告違憲立即失效，對於人民更為不利，故過去解釋向來都以整套應法律化的法制在立法前繼續有效（如釋字第六一四號解釋）。既不是立即失效，甚至也從來不對立法設定期限。但如果受限於此一顧忌，而對憲法上的瑕疵只能一味容忍，從提升憲政主義的角度來看，也可能如水之浸潤，積非而成是。此所以本件解釋首次對於涉及給付行政措施的法律保留，為限期改正的宣告，相信行政、立法部門基於提昇我國民主憲政的共同理念，應該會在特別寬容的三年期限內完成法制的補強，不至於造成因空窗而無法給付，或行政部門被迫再度以行政命令補救的危急情境，是所至盼。 |
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