大法官解釋 釋字第707號 |
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| 公佈日期：2012/12/28 |
| 解釋爭點 |
| 公立學校高中以下教師敘薪，未以待遇相關法律或其明確授權之法規命令定之，違憲？ |
| 參、有關多數意見所認本件法律保留原則之憲法上依據 一、多數意見參照本院釋字第四四三號、第六一四號及第六五八號解釋，認本件所涉及之敘薪問題，屬法律保留事項，應有法律或法律明確之授權為依據 （一）有關本院釋字第四四三號解釋及第六一四號解釋部分：釋字第四四三號理由書載謂：「關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」釋字第六一四號解釋亦謂：「給付行政措施如未限制人民之自由權利，固尚難謂與憲法第二十三條規定之限制人民基本權利之法律保留原則有違，惟如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者，原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據，主管機關始得據以訂定法規命令。」依此等解釋的結果，縱非屬於限制憲法上人民基本權利之情形，然如涉及重大事項，仍應有法律保留原則的適用。就此等情形認為應有法律保留原則之適用，並非依據憲法第二十三條之要求而來。此處之法律保留原則，實際上係基於法治國原則所應有之結論。然在此原則下，究竟何種事項屬於公共利益或重要事項，較易產生疑義。例如涉及全國退休公務員優惠存款之事項，由於涉及人數眾多，且又涉及財產給付，故在此等解釋之推論下，即有可能被認為屬於重要事項而必須立法規範。然將諸如優惠存款等類似的事項，認定為屬於法律保留事項的結果，未必合理。 （二）有關本院釋字第六五八號解釋部分：該號解釋係以憲法第二十三條法律保留原則作為宣告該案系爭之公務人員退休法施行細則第十三條第二項規定違憲之基礎；然其理由則引前揭釋字第四四三號及第六一四號解釋作為論述「其有關規定之適用範圍甚廣，財政影響深遠，應係實現公務人員服公職權利與涉及公共利益之重要事項，而屬法律保留之事項，自須以法律明定」之基礎。由於憲法第二十三條之法律保留原則，係以人民之憲法上基本權利受限制為前提；而釋字第四四三號理由書所提及「關於給付行政措施⋯⋯，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要」及第六一四號解釋所稱「給付行政措施如未限制人民之自由權利⋯⋯如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者，原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據」等法律保留原則之論述，則非以人民之憲法上基本權利受限制為前提；故釋字第六五八號解釋於本號解釋而言，參考價值較低。 二、公立學校教師與公務人員在憲法上均應同受法律層次的制度性保障 （一）公立學校教師與公務人員在性質上及諸多法律適用上，雖多有不同，然兩者間亦有甚多類似之處。公立學校教師與公務人員之任用者均為國家；兩者在任用前均須經相當嚴格的考試或甄選程序；兩者均須具備相當高門檻的任用或聘用資格（實際上，公立學校教師之聘用條件及資格，並不低於一般公務人員）；且兩者均擔負國家職務（公務人員服務國家，並依法履行其職責；公立學校教師在培育國家人才，責任重大）。實際上，軍公教人員在法律規範上，亦曾一體化；其後由於公務人員與教師各有其特殊性且基於尊師重道精神，而使其待遇及保護，在法律層次上，予以分殊化。然由憲法角度而言，公立學校教師，毋寧為一種特殊的公務員類型。公務員諸多法規雖未必均適用於公立學校教師，且公立學校教師在憲法上的保障雖未必高於一般公務人員，然亦絕無低於一般公務人員之理。 （二）本院釋字第六Ｏ五號解釋載謂：「憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。公務人員依法銓敘取得之官等俸級，基於憲法上服公職之權利，受制度性保障（本院釋字第五七五號、第四八三號解釋參照），惟其俸給銓敘權利之取得，係以取得公務人員任用法上之公務人員資格為前提。」依此解釋，公務人員俸給銓敘權利之取得，係以取得公務人員任用法上之公務人員資格為前提。公立學校教師並非取得公務員任用法上之公務人員，故公立學校教師未必可直接適用憲法第十八條有關人民有服公職權利之規定；且其非釋字第六Ｏ五號解釋所直接涵蓋之範圍；故難直接由憲法第十八條得到教師亦應受制度性保障之結論。然本席認為，應可透過憲法第二十二條「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障」之規定，使公立學校教師在憲法上的地位及保障，不低於一般公務人員所受之憲法上所要求的制度性保障。亦即，基於類似情形應受類似保障的基本法理，應以憲法第二十二條為基礎，使公立學校教師之俸給與銓敘等權益，亦受法律層次的制度性保障。如未能使公立學校教師權益受法律層次的制度性保障，則應與憲法保障人民權利之意旨有違。 （三）由於公立學校教師就敘薪事項在憲法上有受法律層次制度性保障之權，且由於其現行敘薪制度並未以法律定之，故違反憲法制度性保障之旨；屬於對人民基本權利保障之欠缺，而得適用憲法第二十三條法律保留原則，宣告系爭辦法違憲。 肆、有關限時失效之相關問題 一、本號解釋係宣告系爭辦法至遲於屆滿三年時失其效力。本席敬表同意。然此項限期失效與本院以往宣告立即或限期失效之情形均有不同。以往遭宣告立即或限期失效者，均為限制人民基本權利之法令；在失效後，該項限制人民權利之法令即不再適用或援用，人民權利則恢復到沒有不當限制的狀態。惟本號解釋之情形，系爭辦法失效後，如立法者尚未制定制度性保障的新法律，將使公立學校教師薪俸給付失其依據。如發生此種情形，將造成法制上及教學上的重大混亂現象。然參諸以往行政及立法機關對本院解釋的執行情形，本席認為應可合理期待相關機關於限期之前完成必要立法，而不至於有此混亂情況發生。 二、本號解釋雖要求公立學校教師敘薪法制化，但並非表示全國公立學校教師應一律適用齊頭式的薪俸結構。如何在法制化的前提下，仍對積極進修、提升教學與研究能力之教師給予優惠或彈性敘薪，亦應一併納入立法時之考量。相關機關在三年的緩衝期內必須研議及通過具前瞻性的立法，時間並非十分充裕。 【註腳】 [1]查行政院曾於民國91年4月間向立法院提出「教師待遇條例草案」，案經一讀交付法制、教育及文化二委員會審議完成，惟於93 年6月二讀廣泛討論階段，因尚待協商以達成共識，終究未能於該屆會期中完成立法作業。其後第六屆、第七屆立法委員分別有委員提出其版本之教師待遇條例草案，惟分別停留在一讀付委及委員會另定期審議之階段，即告無疾而終。參見立法院公報第93卷第34期，院會紀錄，頁199‐200；第94卷第70期，院會紀錄，頁2；第97卷第30期，委員會紀錄，頁371。由於教師待遇條例尚未完成立法，連帶亦使行政院未依教師法第39 條以命令定同法第19條及第20條之施行日期。 |
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