大法官解釋 釋字第776號 |
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| 公佈日期：2019/04/12 |
| 解釋爭點 |
| 內政部台（78）內營字第727291號函關於建築物申請變更使用，增設停車空間於鄰地空地，並予套繪管制，暨台（80）內營字第907380號函有關建築法第30條規定應備具之土地使用權同意書不宜附有同意使用期限之函示實務上擴及於「變更使用執照」之申請部分，二者合併適用之結果，形成對鄰地無期限之套繪管制，是否與憲法第15條保障財產權之意旨不符？ |
| 二、建築法令關於建築基地使用部分，顯有通盤檢討必要 （一）建築物基地所有權與建築物所有權可以分屬不同人如前所述，依現行土地法及公寓大廈管理條例規定，建築物基地所有權與建築物所有權可以分屬不同人，比如建築物所有人僅為土地之地上權人（如公有土地之地上權宅），甚至如未依土地法規定為地上權登記者，則只是基地承租人或僅具使用借貸關係而已。又民法債編第449條第3項也准許租用基地建築房屋，民法物權編第三章地上權第832條以下也准許以取得地上權方式建築房屋，第八章典權第911條以下亦允許以取得典權方式建築房屋。 （二）建築物與其基地之所有權人分屬不同人者，其基地使用期限不當然為建築物之使用年限不論民法債編分則租賃節或民法物權編地上權章、典權章，均未限制基地使用期限以建築物之使用年限為限，甚且明定基地使用期間得約定為定期（定有存續期間），且短於其上建築物之使用年限（民法第840條、第923條及第924條規定參照）；另不論租賃、地上權或典權，民法及土地法均有得由土地（基地）所有人於約定期限屆滿前，單方提前終止使用關係之法定事由。 （三）在現行法體系下，土地使用權同意書應可附約定之期限 現行建築法上並無排除上開民法、土地法規定，以使建築物所有人與其基地所有人必為同一人之特別明文；亦無於建築物使用年限屆滿前恆得使用其基地之特別明文，則建築物與其基地所有人是否應為同一人，以及其基地使用原因關係暨其使用期限、該使用關係之提前終止等，自應依上述民法及土地法規定。從而，在現行法體系下，土地使用權同意書應得記載土地使用原因關係，至少應得記載約定之所附期限，以反映其使用原因關係及其使用期限。 系爭函二認土地使用權同意書似不宜附期限，從保存建築物之經濟價值角度考量，固非無見，但此非唯一至高考量。且若立法者認有維護在使用年限內建築物經濟價值之絕對必要，則因係變更民法、土地法所規定之法秩序，並涉及基地所有人受憲法保障之財產權，故至少應於建築法中明定之，始符法律保留原則，而不能僅以系爭函二為之，既不符法律保留原則，又含糊其詞，並予人推諉無擔當之感，非主管機關之所當為。 （四）建築主管機關與土地使用權同意書上所載土地提供人之間已成立土地管制直接公法關係，且應適當賦予土地提供人解除土地管制請求權，始符憲法保障財產權意旨建築物定著於土地上，不能脫離其基地而存在，建築物有相當存續期間也很合理，但如上述，建築法上並沒有特別規定建築物所有人與其基地所有人必須為同一人，而且實務上向來准許不以同一人為限，暨其基地使用年限應如何並無規定。尤有進者，主管建築機關基本上不想管到底建築執照申請人與所使用基地所有人間是什麼關係（比如系爭原因案件之變更使用執照申請人與該法定停車空間所使用之鄰地所有人間，根本沒有直接土地使用之私契約關係）、其基地使用約定年限為若干、屆期後應如何作建築物使用管理等。主管建築機關於受理建築執照申請時，只要求所謂土地權利證明文件，也就是於申請人非土地所有人時之格式化的「土地使用權同意書」。至於土地所有人為何出具同意書，則均以係當事人間私權關係為由，認為不介入，且與其核發建築執照之處分無關（所以相關通知、准否處分均可不送達基地所有人）。 然則果真主管建築機關核發建築執照時，只與建築執照申請人有直接關係嗎？如果與非建築執照申請人之基地所有人沒有直接公法關係，那如何可生管制土地重複使用禁止之法律效果呢？建築法第11條規定怎麼對建築執照申請人以外之基地所有人生管制力？本席認為，主管建築機關除了因建築執照之核發而與建築執照申請人成立該建築執照所示及衍生之公法關係（此關係由建築物之繼受人繼受）外，另同時因土地使用權同意書之提供，而與土地所有人（含其繼受人）間同步成立土地禁止重複使用等管制直接公法關係。上開建築物基地管制意旨殆可見於建築法第11條，但文義應可更明確。又如前述，土地使用權同意書附有期限者，則對該土地之管制自當於該期限屆至時解除；當土地使用關係提前依法終止時，亦應於依法終止時解除對土地之管制。 綜上，此類型事件中之法律關係，應該不是如主管建築機關向來所認為的，只是建築執照申請人與基地所有人間之私權爭議而已；且土地使用權同意書上所載土地提供人既與主管建築機關成立土地管制直接公法關係，則此土地管制關係，自應有得由土地提供人請求解除管制之適當方式，始符憲法保障財產權之意旨。 |
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