大法官解釋 釋字第731號 |
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| 公佈日期：20150731 |
| 解釋爭點 |
| 系爭規定關於欲申請發給抵價地「應於徵收公告期間內」提出申請部分，於徵收處分公告日之後，始送達徵收處分之書面通知者，仍以徵收公告日計算申請期間，違憲？ |
| 六、補償方法之限制應符合比例原則 關於補償方法，現行法定有現金補償及抵價地補償二種方法，供原土地所有權人選擇，且依法文架構，係以現金補償為原則、抵價地補償為例外，不願領取現金補償者，須向直轄市或縣（市）政府提出申請並經審查核准，方得領取抵價地補償。 然本院審查本件聲請案時，曾函詢內政部，依該部提供之各區段徵收區申領抵價地比例一覽表可知，原土地所有權人申領抵價地之比例逐年攀升，多數地區申領抵價地比例更高達百分之九十八、九十九，可見區段徵收實務上，多數原土地所有權人係偏好選擇抵價地作為其補償方式。另參一Ｏ一年一月四日修正系爭條例第四十條之立法理由第二點：「⋯⋯二、抵價地之申請期限雖於第一項明定應於徵收公告期間提出，惟屢有原土地所有權人領竣地價補償費後始向徵收主管機關請求改領抵價地，徵收主管機關尚無法照准，致引發民怨。鑑於目前之區段徵收補償制度雖係以領取現金為主，惟實務上開發機關仍係以發給抵價地作為補償依據，故如領取現金補償之地主仍願意改為領回抵價地，除有助於開發機關之財務計畫外，且亦不影響區段徵收作業，有利區段徵收業務之推動，爰修正第三項，增訂該等領取現金補償之原土地所有權人，得按已領取之徵收補償地價，申請改發給抵價地。」由以上資料可見，實務上實際以發給抵價地補償為常態。現行法規定以現金補償為原則，抵價地補償為例外之制度規劃，因不能滿足原土地所有權人主觀上對於現金補償或抵價地補償之經濟價值上的偏好，不但屢生爭議，常引發民怨，而且不利於區段徵收作業之順利進行。此外，亦因大多數原土地所有權人選擇以抵價地為補償方法，而使申請及核准之作業，徒增原土地所有權人及徵收補償執行機關之遵守與行政成本。 基於以上說明，關於補償金或抵價地之申請或選擇，其制度應如何規劃，方可使限制補償方法之申請或選擇期間，對行政機關之行政成本及原土地所有權人之時間成本較低，且對原土地所有權人之選擇補償方法之權利侵害最小，顯而易見。現行法將常態之補償方法，以例外的方式加以規定，並於抵價地足供全部被徵收人申請，以抵價地折算抵付補償金的情況下，使逾越申請期間未申請發給抵價地者，不得再為申請，徒增不必要之行政成本，更非對原土地所有權人合理且最小侵害之手段，有違憲法第二十三條之比例原則。 參、區段徵收補償之法律關係及財務規劃 一、現行制度設計之缺失 關於區段徵收之補償，土地徵收條例第四十八條規定：「區段徵收之程序及補償，本章未規定者，準用第二章及第三章規定。」因此，準用同條例關於一般徵收之第十九條規定：「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」及第二十條規定（註十三），需用土地人如未於徵收公告期滿後十五日內籌措補償費所需資金交由執行機關發放完竣，徵收將失其效力。另外，選擇領取現金補償者，其對原土地之權利義務於主管機關補償費發放完竣時終止（註十四），其對於可供分配抵價地權利價值（持分），有謂因此將歸屬於需用土地人，由其自由處分、標售、標租或設定地上權，以填補其預先籌措發給補償金之資金缺口。從而認為，原土地所有權人領取補償金或抵價地之決定，將影響需用土地人之資金調度。同條例第四十條第三項後段並因此規定「經核定發給抵價地或已領竣徵收補償地價之土地所有權人，如向直轄巿或縣（巿）主管機關申請改發給現金補償或改發給抵價地，需經直轄巿或縣（巿）主管機關『徵得需用土地人同意後核准』」。 然其實，在區段徵收，被徵收土地原所有權人得領受之補償費，無須由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）政府發放之。蓋正如系爭條例第四十四條及第四十五條所定，抵價地為區段徵收範圍內土地所包含，且足夠供全部原土地所有權人申請採為補償方法，不須動用到現金。如有原土地所有權人申請以補償金為補償方法，在財務之調度上，儘可利用本來可供為抵價地補償之土地，設定最高限額抵押，向金融機構融通必要之資金，以為支應。待補償程序終結時，才最後決定，要拍賣剩餘之抵價地，清償向金融機構融通之資金（同條例第四十四條第一項第五款），或另籌財源償還，保留該抵價地，供作其他應用。是故，在區段徵收之規範規劃沒有必要，也不適合規定，需用土地人對於原土地所有權人有直接的補償義務，以及如有原土地所有權人選擇以補償金為補償方法時，其對應之抵價地改歸屬於需用土地人。而應簡單明瞭規定，僅徵收土地之執行機關分別與需用土地人及原土地所有權人有法律關係：（1）需用土地人應繳交其分得之土地，按區段徵收後之評定地價計得之地價款，予徵收執行機關。至於區段徵收所需之各種費用，應計入區段徵收區域內土地之「區段徵收後之評定地價」之計算上的成本費用，而不宜逐項向需用土地人收取。（2）徵收土地之執行機關應對原土地所有權人，依其申請之補償方法（補償金或抵價地），補償其因區段徵收所遭受之特別犧牲。 關於區段徵收之補償，土地徵收條例第四十八條雖規定，第四章無規定者，準用第三章關於一般徵收之補償規定。但因其規範內容與區段徵收之規範規劃及其運作機制，格格不入，應從體系及目的衝突的觀點，認定該準用規定，無效。 |
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