大法官解釋 釋字第729號 |
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| 公佈日期：20150501 |
| 解釋爭點 |
| 立法院得否調閱檢察機關之偵查卷證？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 李震山 立法院為有效行使憲法所賦予的職權，需取得相關必要的資訊，乃事理之當然。其除依憲法規定（憲法第六十七條第二項、憲法增修條文第三條第二項第一款等規定）有聽取報告與質詢權外，尚得輔以非由憲法明定而經本院釋字第三二五號、第五八五號及第六三三號解釋所確立之文件調閱權與調查權。前揭解釋皆屬立法院於「資訊不對稱」的結構因素下，要求其他憲政機關提供資訊所引起的「機關爭議」案件，而本件解釋所指涉爭議的本質亦同，是立法院欲調閱檢察機關偵查與追訴犯罪相關卷證所生之憲法爭執。司法院大法官於審理立法院資訊權（Informationsrecht）（註一）所引起的機關爭議案件（與純粹抽象規範審查案件性質有異）時，應如何兼顧權力分立與制衡原則、國家利益（公益）及人民基本權利，並逐案從定分止爭中發揮與時俱進守護憲法之功效，進而累積健全法制的經驗與要素，誠屬重要之憲法課題。基此，本意見書願提出淺見補充，敬供參考。 壹、「立法院調查權乃立法院行使其憲法職權所必要之輔助性權力」，而文件調閱權 與調查權相需相成，彼此難以完全切割。另從該憲法層次權力之輔助工具性質言，應非屬監察院（修憲前、後）的禁臠 憲法固僅於第九十五條及第九十六條規定：「監察院為行使監察權，得向行政院及其各部會調閱其所發布之命令及各種有關文件。」；「監察院得按行政院及其各部會之工作，分設若干委員會，調查一切設施，注意其是否違法或失職。」但得否以「明示其一，排除其他」，作為排斥監察院以外之憲政機關行使該等權限的理由，不無疑問。本院釋字第五八五解釋明確指出：「監察院為國家最高監察機關，其為行使憲法所賦予之彈劾、糾舉、糾正、審計權，依憲法第九十五條、第九十六條具有之調查權，仍應專由監察院行使。其與立法院於憲法之職能各有所司，各自所行使之調查權在權力性質、功能與目的上並不相同，亦無重疊扞格之處。」另又稱：「立法院為有效行使憲法所賦予之立法職權，本其固有之權能自得享有一定之調查權，主動獲取行使職權所需之相關資訊，俾能充分思辯，審慎決定，以善盡民意機關之職責，發揮權力分立與制衡之機能。」從而獲得「立法院調查權乃立法院行使其憲法職權所必要之輔助性權力」之結論，堪稱允當。 前揭解釋固僅提及「調查權」，但文件調閱權是調查權重要方法之一，兩者間是大圓內之小圓關係，殊難想像能河水不犯井水地將其逕行分割。換言之，若上述解釋「必要輔助性權力」之結論，不適用於文件調閱權，既掏空調查權，等同破壞資訊權的完整性。若因而產生見樹不見林，明察秋毫卻未見輿薪的不妥現象，就不難理解。至於本件解釋雖刻意聚焦於釋字第三二五號解釋的「文件調閱權」，避免提及釋字第五八五號解釋之「調查權」，是強烈希望達成分割的目的。但真相只有一個，本件解釋終究還是將兩者併論而指稱：「是立法院行使文件調閱權，自無侵犯監察院調查權之問題，檢察機關自不得執此拒絕調閱。」（理由書第五段）為描敘上述糾纏的情境，引用南宋詩人楊萬里的詩作「桂源鋪」：「萬山不許一溪奔，攔得溪聲日夜喧。到得前頭山腳盡，堂堂溪水出前村。」毋寧是相當地貼切。 貳、憲法保障檢察機關偵查與追訴犯罪之相關卷證不得任意公開，究係基於「行政特權」或「司法特權」，相關的定位影響釋憲者的立場與態度甚鉅 就立法院欲調閱檢察機關偵查與追訴犯罪相關卷證所生之憲法爭議問題，本院釋字第三二五號解釋僅指出：「訴訟案件在裁判確定前就偵查、審判所為之處置及其卷證⋯⋯立法院之調閱文件，應受限制。」其保障檢察機關獨立行使職權之用意甚明，而從整體刑事偵審程序言，在「決定起訴否」的重要階段，為「偵查不公開」打造純淨不受干涉的空間，確有其必要。惟該解釋並未交代「應受限制」之法理原因，究係基於檢察機關行使上述職權屬行政權本質之「行政特權」；或屬司法權中審判獨立之「司法特權」。對此，本院釋字第五八五號解釋明確表示：「行政首長依其行政權固有之權能，對於可能影響或干預行政部門有效運作之資訊，例如涉及國家安全、國防或外交之國家機密事項，有關政策形成過程之內部討論資訊，以及有關正在進行中之犯罪偵查之相關資訊等，均有決定不予公開之權力，乃屬行政權本質所具有之行政特權（executive privilege）。 立法院行使調查權如涉及此類事項，即應予以適當之尊重，而不宜逕自強制行政部門必須公開此類資訊或提供相關文書。」很顯然的，該「行政特權」是透過憲法權力分立與制衡原則詮釋而得，並非由憲法明文所保障；而「司法特權」則是由憲法第八十條與第八十一條直接明文保障，屬憲法保留事項；兩者之區分，顯有其實益。 就本件解釋而言，釋憲者若就立法院行使資訊權所欲監督的是「行政權」或「司法權」有不同的認知，自會於審理案件時影響判準，並形成寬嚴不一的立場。其次，「行政特權」與「司法特權」對檢察獨立保障的效果固然接近，但若因此就認為，檢察機關的偵查與追訴犯罪行為應受到憲法對「審判獨立」同樣規格的保障，在該種倒果為因的推論下，常會以「司法獨立」替代「檢察獨立」為擋箭牌，除提高民意監督的困難度，當「檢察獨立」遭受指責時，必殃及「審判獨立」，有損人民對司法的信賴。更重要的是，「行政特權」與「司法特權」的辨明，應有助於解開由來已久所形成的「剪不斷理還亂」又常生指鹿為馬的「廣義司法機關」糾結。該認知形成於本院釋字第一三號有關「檢察官與法官受相同保障」之解釋，以及釋字第三九二號有關「憲法第八條第一項所規定之司法機關，⋯⋯係包括檢察機關在內之廣義司法機關」之解釋，致今法院組織法設有「檢察機關」一章（第五章）、各檢察署冠上法院名稱、法官法納入檢察官一章（第十章），以及司法院下有「法官學院」、法務部下設「司法官學院」等，一連串既難分又難捨的現象。因此，釋字第五八五號解釋以上有關「行政特權」的定調，就極具憲法的啟發意義。 在前述渾沌的狀況下，就涉及權力分立與制衡之機關爭議案件，作為純司法權的釋憲者，更須保持客觀超然的立場與態度。本件解釋並未重申釋字第五八五號解釋前揭「行政特權」的立場，已隱約含有將「檢察獨立」等同「司法獨立」保障而優於「國會資訊權」之意，且略有「檢察獨立」若不受充分保障，將危及「審判獨立」的憂慮感，而此種從本是同根生而來之愛屋及烏的心理投射，若予人有釋憲立場偏向檢察權的不中立印象，解釋的信度與效度將大打折扣。更現實的問題是，將檢察機關一概披上司法獨立的外衣，對本就權大勢大的檢察權如虎添翼，若有恣意之虞，立法與司法權要對之有效制衡，恐難上加難，若失卻均衡並非憲政與人民之福。以上的懷疑，皆肇因於本件解釋刻意與本院釋字第五八五號解釋劃清界限，得不償失。 參、本件解釋就立法院文件調閱權雖增設不少憲法層次的要件，在揭弊求真相，要求政府公開、透明、乾淨的時代民氣下，恐難令立法權甘心雌伏於現行法制之下 |
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