大法官解釋 釋字第729號 |
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| 公佈日期：20150501 |
| 解釋爭點 |
| 立法院得否調閱檢察機關之偵查卷證？ |
| 另外，關於文件影本與原本等同之論述，按文件向有原本及影本之別，依立法院職權行使法第四十五條：「立法院經院會決議，得設調閱委員會，或經委員會之決議，得設調閱專案小組，要求有關機關就特定議案涉及事項提供參考資料。調閱委員會或調閱專案小組於必要時，得經院會之決議，向有關機關調閱前項議案涉及事項之文件原本。」其明文僅規定調閱文件原本需經院會之決議未及於影本。本席以為，如認為立法院在制定立法院職權行使法第四十五條時，對於影本部分得否調閱、其調閱程序為何等，考慮未盡周延，則妥適之解釋應是經由本院要求，立法院再行審慎思量，在該條中明白就影本之調閱，是否需經院會之決議加以規定，以藉此彰顯司法機關對於立法機關決議之尊重，並促進立法院在立法技術上之精進。然今本號解釋在法律未明文規定影本應與原本適用相同規定前，逕為解釋：「調閱偵查卷證之文件原本或與原本內容相同之影本者，應經立法院院會決議」。自己在解釋中，直接將影本與原本為等同之規定。這不僅衍生該等同之見解或規定，是否能夠放諸其他案件亦皆適宜的疑問，且經由司法機關之解釋，不但擴大法律明文規定，應經立法院院會決議始得調閱之文件的範圍，而且同時增加受調閱機關得拒絕調閱的正當事由。在該擴大及增加之拒絕事由的範圍，本號解釋對立法院文件調閱權之行使，增加法律明文所無之限制。假設後來立法院在第四十五條明定，調閱影本不須院會之決議，則該爭議豈不演變成行政、立法及司法機關間之爭議！ 在前開氛圍中，司法中立之形象易趨模糊，而使司法機關基於中立第三權角色，定分止爭的功能，可能受到影響。該可能的發展，不能不讓人深感不安。 陸、本聲請案所涉法律問題立法院在立法上無能為力 本號解釋理由第一段，既然認為：「本件緣於立法院司法及法制委員會（下稱司法及法制委員會）為審查通訊保障及監察法部分條文修正草案等法律案，依立法院職權行使法第四十五條規定，向聲請人最高法院檢察署調閱該署一ＯＯ年度特他字第六一號偵查卷證之通訊監察聲請書、筆錄、監聽譯文、公文等卷證文書影本及監聽光碟片。聲請人認依司法院釋字第三二五號、第五八五號解釋意旨，檢察官之偵查係對外獨立行使職權，與法官之刑事審判，應同受憲法保障，且偵查卷證係偵查行為之一部，為犯罪偵查不公開之事項，非屬立法院所得調閱之事物範圍。即令案件偵查終結後，若檢察官有違法、不當之情事，亦應由監察院調查。立法院僅能在制度、預算、法律等事項對檢察機關進行通案監督，應無介入個案調閱偵查卷證之餘地等情，而拒絕提供調閱之卷證。司法及法制委員會因認聲請人之檢察總長迴避監督、藐視國會，將檢察總長函送監察院調查。是聲請人即有本於偵查職權而與立法院調閱文件之職權發生適用憲法之爭議，乃報請其上級機關法務部，層轉行政院聲請解釋憲法。經核與司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款、第九條之規定相符，應予受理，合先敘明」後，卻又在第六段認為，「立法院行使文件調閱權，如與受調閱之機關發生諸如：所調閱之事項是否屬於國家機關獨立行使職權受憲法保障之範疇、是否基於與立法院憲法上職權之特定議案有重大關聯、是否屬於法律所禁止調閱之範圍、是否依法定組織及程序調閱、以及拒絕調閱是否有正當理由等爭議時，立法院與受調閱之機關，宜循協商途徑合理解決，或以法律明定相關要件與程序，由司法機關審理解決之。相關機關應儘速建立解決機關爭議之法律機制，併此指明。」而不即在本號解釋中對於立法院得否調閱已偵結案件之卷證資料給予明確之判斷。試問，本件聲請案既涉及司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款所定之憲法上爭議，類此問題，還能要求立法院儘速建立解決機關爭議之哪種法律機制？ 柒、後語 在國家權力區分之憲政體制，必須體認，行政一方「權、錢獨大」之現實，需要立法機關經數代人之努力，才有可能加以馴服。因此，不僅行政機關應謙沖自牧行使其行政權，以善盡管理眾人之事的任務，立法機關亦應用心充實自己的知識與能力，理性監督行政機關，不可偷懶率性而為，耽溺於外表上可以對於行政人員頤指氣使之虛幻的權力中，以致於難以真正監督行政機關。對於立法機關所作之決議，基於民主正當性所賦予之權威，任一機關應加以尊重，且在無牴觸民主憲政原則或產生違憲疑義之前提下，法律如有所不完足，應由立法機關自行透過立法或修法方式解決，而此時，司法機關應協助維護立法權之尊嚴，使權力分立制度順利運行；當立法機關所作之決議產生牴觸民主憲政原則或違憲之疑義，或與他機關職權行使產生權限爭議時，則應訴諸司法（釋憲）機關依法加以判斷。正因釋憲機關是民主憲政運作下對於爭議之最後審判機關，當其被聲請解決機關權限爭議時，應積極、嚴正面對之。倘一時真有不能提出妥適之判斷，則應遵守寧缺勿濫之原則，守住中立的角色與立場。否則，一旦稍有引起偏袒於哪一方的疑問，司法權未來將難再作為行政、立法雙方均可信賴之第三權，以平息權力區分體制運作中，所引起之非儘速平息不可之憲政爭議。 以本案而言，立法院調查權所涉及之範圍至多至廣，其爭議之解決，難以期待畢其功於一役，試圖以一個解釋將全部問題解決。倘容透過釋憲機關逐一面對問題，就具體發生之機關權限爭議逐一處理，假以時日當能形成穩定、和諧的權力分立制度。本號解釋如一時真有困難，就立法院職權行使法第四十五條，仍不適合率然解釋調閱內容與原本相同之影本，應與原本一樣，先經院會之決議；極其量應僅可解釋，由立法院以立法的方式，再次確認關於影本的調閱是否需要經立法院院會決議。在其以立法方式明確規定後，各方皆應遵守國會之立法權威，不得抗拒。 |
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