大法官解釋 釋字第729號 |
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| 公佈日期：20150501 |
| 解釋爭點 |
| 立法院得否調閱檢察機關之偵查卷證？ |
| 實則如本席早年評論本件解釋時即已說明，解釋區分寬嚴不一的程序要件，關鍵本來就不在「參考資料」還是「文件」（二者在概念上必然大幅重疊），也不在「原本」還是「影本」（內容完全一樣時，就資訊取得而言即無不同，僅在檔案保存上意義有別），而在「要求提供」還是「調閱」，正是因為考量二者對其他機關「制衡」的程度，才會決定相對給予「尊重」的程度，程序門檻高低有別，其故實在於此。 不妨先拉高到基本權力分配的體制類型，從行政立法分權的結構來說，分權多於分工的總統制，立法權完全掌握於國會，連提案權都沒有的總統，實際上只能通過同黨議員提出法案，國會對於不對其負責的總統當然也沒有質詢權，只好通過聽證會來從行政部門取得所需資訊。反之，在分工大於分權的內閣制國家，政府和議員都享有法案提案權，政府的法案（government bill）實際上還多處於主導的地位，立法部門則可通過各種質詢制度來監督政府，此時議員－特別是反對黨的議員－的質詢就有從行政部門取得法案相關資訊的重要功能，對於議員不兼官吏（憲法第七十一條），且因採雙元民主體制，有時會出現分裂政府或左右共治局面的我國體制而言，這樣的資訊需求更不以立法院的少數黨議員為限。不過理論上基於推動法案自身的利益，行政部門應該會盡最大可能去滿足立法部門的需要，立法部門則恆可藉法案的杯葛來迫使政府提供資訊。因此在立委的質詢以外（包括憲法第五十七條或增修條文第三條第二項第一款院會定期的總質詢和第六十七條各委員會機動的質詢），有無另外建制其他資訊工具的必要，仍非理所當然。釋字第三二五號解釋所以續造了補強質詢權的兩種資訊權，合理的考量應該即在我國的不純粹內閣制，換言之，除了前述可能造成行政立法部門間緊張關係的兩項因素外，內閣制為立法與行政設計的迫使對方負責的終極手段－倒閣與解散國會－，在我國憲法上也都十分孱弱，以致實務上確已使得政府對於立法委員的質詢有時流於實問虛答，因此在通過口頭或書面質詢仍不能取得足夠資訊時，解釋即明認立法院得另要求提供參考資料，或直接調閱文件。但這兩項資訊工具都不是由質詢權的主體－個別立法委員－來行使，而是由委員會或院會來行使，這樣的程序門檻有功能最適的考量，如前所述，更多的恐怕還有機關相互尊重的考量。就此有必要再分別從這兩種資訊取得方式的差異，和兩種對應的程序來作說明。 在政府所持資訊對全體國民原則上有公開義務的今天（包括主動公開和被動公開，政府資訊公開法第二、三章可參），此處所談立法院的資訊工具必然是針對行政部門依法尚無公開義務的資訊，固無須贅論。作為取得資訊的工具，個別立法委員的質詢即可生一般的答詢義務，所謂要求提供參考資料，即在口頭或書面答覆問題以外，要求提出進一步有助於立法院審議法案的參考資料，可以是更詳盡的綜合說明，或文件、圖片、語音檔案等，全文或節本，不一而足。參考資料一定包括了文件，就資料價值而言，也絕對不能說文件高於其他資料，同樣的，從檔案法的觀點來看，文件持有者對原本固然有較高的保存義務，但絕對不能說只有文件原本才需要在請求程序上作特別要求，其他資料，如語音檔的原件就不需要；而且在國家最高機關之間互動的層次，檔案法所考量的檔案保存的完整性，大概只在特殊情形可達到必須認真對待的程度，尚不需要一般性的影響到程序門檻的高低。作為取得資訊的方法，這裡真正會影響到機關間制衡而需要有相互尊重考量的，反而是兩造接近使用資訊的程度。簡單的說，從質詢到要求提供參考資料，只有或簡或繁的一步之遙，即從對問題的答覆義務（Beantwortungspflicht），延伸或提升到相關資料的提供義務（Vorlagenpflicht），二者的關係比較像是簡答和申論，行政部門在不知質詢者「已知」深淺的情形，試探性的簡答應該即已符合此制的期待。只有當立法者審議法案進入到更深階段而需要更多更具體資訊時，行政部門才有配合提出參考資料的必要性。但二者都可由提供資訊方針對要求的目的，就提供何種內容有所選擇，乃至對提供的方式和範圍作充分的裁量取捨，使其對於向立法院公開無公開義務的資訊，得就其合法性、必要性、安全性，乃至對第三人的保護，都處於可預為評估，並負起責任的狀態。相對於此，另一種資訊取得的方式－調閱文件，則是由要求方直接指定特定無公開義務的文件，由行政部門提供閱覽，不像前者仍得針對其目的而就相關資訊中有所取捨，而只能就該特定文件在給與不給之間去作抉擇。被調閱的一方，當然仍可基於憲法的理由，或依據法律規定得不提供的理由，而拒絕立法院的要求，本件解釋也特別就此有所闡明，但此時被迫拒絕的一方反有說明義務，面對的壓力顯然已經大了很多。德國學者就行政立法之間資訊接近使用的程度（Zuganglichkeit，本院第三六四號解釋曾使用此一概念），習慣上會從行政部門「自主性」的高低，區分他送資訊（Fremdinformation）與自取資訊（Selbstinformation），如果把立委的質詢放在他送資訊的一端，監察院的調閱文件（憲法第九十五條、監察法第二十六條）放在自取資訊的另一端，則請求提供資料還在他送資訊範疇，立法調查權的調閱文件，因為其權力基礎為立法院「固有」（inherent）的資訊取得權而非由質詢權衍伸（derived）而得，本院未作此一續造則已，既已以解釋肯認其存在，其文件調閱的性質應該又比基於質詢權的文件調閱更偏向自取資訊。相對於兩者，基於質詢權的文件調閱權在這五者之中，應該處於他送和自取之間，和基於調查權的文件調閱，及基於質詢權的要求答覆與提供資料，應該都有層次的不同。 回到釋字第三二五號建立的程序門檻，應該可以清楚的看到該解釋針對立法－行政之間「一般性」的資訊取得，建構了三個不同的對應層級：委員質詢－政府人員答詢，委員會決議要求提供參考資料－政府人員所屬機關提供參考資料，立法院院會決議調閱文件－政府人員所屬機關提供該文件閱覽。要求方可以提高組織決策層級，比如質詢者可以是立法院黨團，當然也可以經由院會決議，要求提供參考資料，但不能降低層級。這裡也許有必要再對要求方的層級再作簡單說明。對反映全體國民意志而必須高度合議的立法院而言，真正能作決策的只有院會，個別委員不行，院長不行，黨團也不行。憲法建制立法院時，只是沿襲西方國會傳統設置常設委員會（第六十七條），其功能在協助龐大的院會於作成決策前，通過其專業化的組織把議案作得更為完善，並通過相互妥協把爭議減到易於集中辯論表決的程度，故其儘管不可或缺，性質上仍只是院會的輔助機關，無任何議案決定權，最多如德國賦予其在憲法訴訟有關機關爭議程序中以「其他參加人」（anderer Beteiligter,基本法第九十三條第一項第一款的用語）或「機關成分」（Organteile,聯邦憲法法院法第六十三條的用語）的地位而有一定的發動權。釋字第三二五號解釋在課與行政部門於答覆委員質詢以外有提供參考資料義務時，要求須經委員會決議，背後應有相互尊重與功能最適的考量，避免上百位委員各有所求，導致資訊互動的分散重複、行政部門疲於奔命，而可由委員會通過其累積的專業整理評估選擇性的提出合理要求。另一方面，因為只是基於審案的需要而就有待瞭解的問題要求提供資料，而可由行政部門保留篩選合宜資訊的空間，也無需拉高到院會的層級。 |
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