大法官解釋 釋字第729號 |
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| 公佈日期：20150501 |
| 解釋爭點 |
| 立法院得否調閱檢察機關之偵查卷證？ |
| 解釋意見書 |
| 部分協同、部分不同意見書： 大法官 羅昌發 本件涉及職司國家立法之立法院與職司犯罪偵查之最高法院檢察署間之權限爭議。如何確保國家兩項重要權力互動之平衡與兩者職權之完整行使，對國家發展及憲法原則之確保，至為重要。本號解釋多數意見兩項主旨，包括立法院不得調閱偵查中案件之卷證，但得在一定條件下調閱已結案之偵查卷證。本席對此敬表同意。然本席對於多數意見就有關立法院調閱已結案偵查卷證所設條件，認為尚有全盤思考及補充之必要；對於不受理部分，亦認仍有討論之餘地。爰提出本部分協同部分不同意見書，期有助於立法院及檢察機關之合理互動及未來制定或修改相關法律之參考。 壹、立法院調閱權之性質及其憲法界線 一、立法院調閱權係國會行使其職權所當然附隨之權力，為輔助其憲法職權之重要工具。立法院透過向其他機關行使要求資訊之權（power to seek information），獲取相關文件、資訊，使其行使職權更為妥適周延。為達此目的，受調閱機關，自有在符合憲法原則之條件下，充分配合之義務。然受調閱機關亦有其憲法或法律上之固有權能，且有正常行使其職權之義務。由於立法院與受調閱機關各有憲法或法律上權限，兩者不免發生衝突。基於憲法原則釐清此等界限，關乎機關間之合理運作及憲法之妥適適用。 二、多數意見認為，立法院調閱權之界線，係基於權力分立（separation of powers）與相互制衡（check and balance）之原理。本席同意分權之下五院間之互動與運作，應受此原則之規範。權力分立與相互制衡之目的在透過國家行政、立法、司法等權力之相互牽制與制約，而達到防止機關濫權之目的。故有關立法院行使文件調閱權界線之釐清，亦應由此原理出發。立法院對國家其他機關行使調閱權，自對其他機關產生制衡效果；而其他機關在嚴格條件下（如已影響其獨立行使職權時）得拒絕調閱文件，亦屬對立法院之制衡。v三、惟權力分立與相互制衡係抽象之憲法原理，無法自行運作而解決實際爭議。本院自須提供完整而可資操作之判斷準則，協助釐清國家不同權力（特別是立法院與國家其他權力）間之合理互動關係。 四、本席認為，立法院得否對其他機關行使文件調閱權，應以二階段方式判斷。第一階段應判斷所欲調閱之文件是否屬於豁免調閱之事項；亦即，應先確認調閱文件是否屬於受調閱機關依憲法或法律獨立行使職權或屬行政特權之範圍。第二階段則應權衡相關因素；亦即，立法院所擬調閱之文件如非屬於受調閱機關獨立行使職權或行政特權之事項，則應考量文件之調閱與立法院整體及個別立法委員行使職權關聯性之高低、對保障人民基本權利或促進公共利益程度高低、對人民基本權利負面影響之程度、調閱之範圍及對受調閱機關正常行使職權之影響、立法院之決議情形等因素，以決定立法院得否行使調閱權；而在綜合判斷此等因素時，應朝有利於允許立法院行使調閱權之方向思考。故就第二階段而言，立法院是否得就特定事項行使調閱權，並非有簡易且機械式之答案；而應係整體衡酌相關因素之結果（其操作方式見後述）。 五、多數意見所提供之判斷因素包括：目的與範圍明確之特定議案、與立法院憲法職權有重大關聯、非法律所禁止等實體要件（見本號解釋主文及理由書第二段與第三段）。雖較為簡易，但未能考量所欲行使調閱文件之權對公益、人民權利、受調閱機關正常行使權力等之正面與負面影響，完整性自有不足而有補充必要。六、立法院調閱權與其行使調查權之關係： （一）如前所述，立法院調閱權係國會行使職權所當然附隨之權力，為輔助其職權之重要工具。而依本院釋字第五八五號解釋，立法院調查權亦係「立法院行使其憲法職權所必要之輔助性權力」，使其得以「有效行使憲法所賦予之立法職權」。立法院行使調查權之方法並非特定，其可能以調閱文件之方式行使調查權；然其調閱權之行使，亦可能與立法院行使調查權毫無關係。故立法院調閱權與其調查權，在行使時可能有重疊之處；然兩者並無必然之隸屬關係。 （二）由於本號解釋與本院釋字第五八五號解釋所規定之要件並非完全相同（例如釋字第五八五號解釋規定，調查權之程序，如調查權之發動及行使調查權之組織、個案調查事項之範圍、各項調查方法所應遵守之程序與司法救濟程序等，應以法律為適當之規範；如因特殊例外情形，就特定事項之調查有委任非立法委員之人士協助調查之必要時，則須制定特別法。此為本號解釋所無）。故如立法院有因行使調查權而必須調閱文件時，究應依釋字第五八五號解釋抑或本號解釋所揭示之原則為之，不無疑問。本席認為，立法院如有行使國會調查權時，自應「整套」適用釋字第五八五號解釋所定之原則；亦即因行使國會調查權所附帶進行之調閱文件措施，屬於調查權的一環，自應一體適用該號解釋。 貳、第一階段之判斷：所擬調閱文件是否獨立行使職權或行政特權之範圍 |
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