大法官解釋 釋字第729號 |
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| 公佈日期：20150501 |
| 解釋爭點 |
| 立法院得否調閱檢察機關之偵查卷證？ |
| 按關於立法院行使文件調閱權，如同其他國家機關行使公權力一般，從憲法權點而論，大致可分別就其實體要件、程序要件及界限三方面討論。 就實體要件而言，依本號解釋文及解釋理由書所述，可包含：（1）須係基於行使立法院憲法上職權。（2）須係基於特定議案：即須先有要審議之議案，而該議案之目的與範圍均屬明確，且與立法院憲法上職權有重大關聯。（3）必要性。（4）非屬法律所禁止（就調閱偵查卷證而言，尚須不妨害偵查者）。就程序要件而言，即指應依法定組織及程序；另解釋文已指出「其調閱偵查卷證之文件原本或與原本內容相同之影本者，應經立法院院會決議；要求提供參考資料者，由院會或委員會決議為之」。惟解釋文及解釋理由書就上開實體要件與程序要件之論述，仍有未盡周延之處。再就其界限而言，此乃本案解釋最困難之處，本號解釋文及解釋理由書雖有所說明，但仍有諸多界限問題並未予詳細說明，而尚有待釐清。茲分別說明如下： （一）本號解釋未充分討論並說明立法院行使文件調閱權之界限問題 任何公權力之行使，除應遵行之實體要件與程序要件外，均尚有其不得逾越之界限，更何況立法院文件調閱權僅係立法院行使其憲法職權所必要之輔助性權力，其行使更當有其應遵行之界限。然而，其界限何在？釋字第325號解釋及立法院職權行使法第47條均表明「受要求調閱文件之機關，依法律或其他正當理由得拒絕」，然而，何謂「正當理由」？誠釋憲者無可之推諉而應予釋明之問題。本號解釋雖於解釋理由書內說明「立法院行使文件調閱權，如未符合憲法或法律上之要求，自構成受調閱機關得予拒絕之正當理由」，惜乎並未詳予論述，僅作局部立論。 德國聯邦憲法法院曾以裁判詳細說明該國國會調查委員會蒐集證據權之五項強制性憲法上界限，其內容略以（註二）： （1）經由特定調查任務劃出界限：由設置調查委員會時所賦予之特定調查任務，足以明白劃出「調查標的」（Untersuchungsgegenstand）之界限，用以保障少數黨、因行使調查權受干涉或強制之關係人（政府、第三人）等，並確定相關機關職務協助之範圍。 （2）基於權力分立原則，調查委員會取得資訊之權力應受限制：如政府依國會之要求提供資訊，足以使本屬政府單獨決定權之事項，導致第三者共同參與之情形，則原則上政府無義務提供。例如：政府作成決定所準備之資訊，於作成決定前，通常無義務提供。 （3）基於國家利益之界限：如將應保密之資訊予以揭露，將危及國家利益。於判斷是否因提供文件而危及國家利益時，應斟酌調查委員會處理此類文件之保密規定，以及國會與政府均應維護國家利益之因素。 （4）調查委員會應尊重基本權：因此對蒐集證據權有所限制。 （5）權力濫用構成界限。 立法院調閱司法機關個案卷證（含各檢察官偵查、法院審判、公務員懲戒委員會乃至大法官審理案件之個案卷證等，以下同），是否存有憲法上界限？可能涉及下列幾個面向：（1）涉及國家機關獨立行使職權受憲法保障之範疇、（2）涉及司法權之核心事項、（3）涉及比例原則、（4）涉及國家利益（國家機密）或人民基本權利保護事項（如名譽、隱私、營業秘密等），均存有立法院行使文件調閱權之界限問題。 本案解釋文及解釋理由書，僅從釋字第325號解釋文揭示之「國家機關獨立行使職權受憲法之保障者，如⋯⋯訴訟案件在裁判確定前就偵查、審判所為之處置及其卷證等⋯⋯，立法院之調閱文件，亦同受限制。」意旨出發，明白指出「檢察機關代表國家進行犯罪之偵查與追訴，基於權力分立與制衡原則，且為保障檢察機關獨立行使職權，對於偵查中之案件，立法院自不得向其調閱相關卷證」，但仍有諸多界限問題並未予詳細說明，而尚有待釐清。 如再參酌釋字第585號解釋文所指：「其個案調查事項之範圍，不能違反權力分立與制衡原則，亦不得侵害其他憲法機關之權力核心範圍，或對其他憲法機關權力之行使造成實質妨礙。如就各項調查方法所規定之程序，有涉及限制人民權利者，必須符合憲法上比例原則、法律明確性原則及正當法律程序之要求。」更可推論立法院調閱司法機關個案卷證時，尤有「不得侵害司法機關之權力核心範圍」以及「應符合有關基本權保障之憲法上要求」之界限問題。其中「不得侵害司法機關之權力核心範圍」之界限，可認係基於權力分立原則，而釋字第325號解釋雖已敘及「權力分立與制衡原則」，但於本號解釋實有待進一步釐清：立法院調閱司法機關個案卷是否已侵害司法權之核心事項，而有違權力分立原則？（其他有關基於國家利益、人民基本權保障而發生之界限問題，容後說明） 按基於法治國家之權力分立原則，國家各種權力除在功能、組織與人事上互相限制外，亦應保障各個權力之「核心範圍」（Kernbereich），任何國家權力之行使，如造成對他權力「核心範圍」之干涉，即屬違反權力分立原則。至於何種情形始構成對他權力「核心範圍」之干涉？其判斷標準，宜視干涉之目的、強度與數量等因素而定。因此，不得有剝奪他權力之目的，不得對他權力有特別重大之干涉，亦不得對某一功能領域有大量干涉之情形（BVerfGE 68,76（100））；又一併考量功能上與組織上權力分立之結果，亦不得將某種權力之功能委由「與其組織結構及其行使之『基本功能』不相符之機關」行使（註三）。另外，有所謂「禁止濫用形式Verbot desFormenmissbrauchs」，與權力分立原則有密切關係。即從權力分立原則觀點而言，各個國家權力行使憲法所賦予之手段時，不得違反目的而介入他權力之功能領域（註四）。 |
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